「農業基本法草案」初稿條文
「農業基本法草案」二稿總說明
「農業基本法草案」二稿條文
 

「農業基本法草案」初稿   (2006/04/07草稿)

農業基本法研擬小組撰

總說明

農業乃文明之基石，是提供人類糧食的主要產業，為滿足糧食需求，文明所發展出來的科學，乃大幅度提升農業的生產力；但是近代科技下的工農生產，卻對環境造成嚴重的污染與破壞，反而可能危及人類的健康與生存。農產品貿易自由化雖然強調專業分工、反映生產成本、提高生產效率，實則農產品外銷大國擁有巨大的農地人口比以及廉價的能源，有效地壓低生產成本等優勢，然後藉著世界貿易體系強迫小農國家接受進口農產品，導致小農國家農戶生計艱苦，農村社區沒落，進一步造成許多國家社會的動亂不安。

我國農業在農民辛勤生產以及農業研究人員努力研發下，長久來肩負國民生計之重任，早期政府為扶持工商業的發展，農業受到政策的擠壓。隨著工商業的興起，農業部門生產總值佔國民生產毛額（GNP）的比重逐年降低，生產成本逐年上升，而進口農產品隨勢陸續湧進，農地利用問題因而浮現。我國未進世貿之前，政府尚能以管制進口並實施保證價格收購政策來維持部份農業之經營，然而加入世貿之後，生產補貼受到削減，農地荒廢與農產業的萎縮越發嚴重，一般農漁民生計更見艱辛。

另一方面，早期為求農業增產，而對土地採取密集的耕種，對環境已造成相當程度的破壞。高山蔬果之於土石流、圈養豬隻之於河川污染、養殖漁業之於地層下陷只不過其中較顯著者，至於化學肥料與農藥的過度使用，也在在引起國人憂心。工廠工業區排放污水的重金屬、有機物與強酸鹼化合物污染，致使多處農田不堪適種；農地興建住宅、小型工廠等的趨勢，導致農地零碎化。加上農家所得長期偏低，農業從事人口逐漸老化而年輕人不願從事農業，農村活力與農村建設持續低迷，更使農業經營產生有無以為繼的隱憂。

因此當今我國主要的農業問題，乃在於農業之生產難以維持生計、農村之生活難以維持品質、農業之環境難以維持純淨、以及食品之供應難以維持安全。針對這些長久以來所累積而成的困境，政府雖然提出諸多措施對策，然而若干基本的癥結若不先處理，僅就末端枝節加以整修，農漁業諸多困境將無法順利解決。我國農業最大的癥結乃在於，雖然政府正確地提出生產、生活、生態的三生農業觀，然而這三個領域的主管部門分散於各部會，因此不免令出多門而時有相互牴觸，而至於削減整體施政的績效；目前政府所提出的組織再造架構，更準備將環境與漁業分割，雖有其考慮上的正當性，可是農業施政範圍的緊縮，恐怕會造成農業陷入更大的危機。反觀日本的「農業基本法」已在1999年易弦為「食料、農業、農村基本法」，德國的「糧農林業部」在2001年改制為「消費者保護暨農糧部」，英國的「農業漁糧部」也在同年調整為「環境糧食暨鄉村事務部」，在在顯示這些國家已經體認環境、消費者與農業三者不可分割的新世紀本質。

本「農業基本法」草案乃是基於農業與環境、消費者不可分割的本質，並且審視新世紀我國農業所面臨的問題，來設計政府農業施政的目標、架構與基本政策，期能使農業持續經營，同時也為國人創造優質的生活環境和品質。草案計三章三十六條，主要內容分為總則與基本政策兩章。總則首先針對立法宗旨〈第一條〉、農業及其永續發展之定義〈第二條〉以及基本政策之目標〈第三條〉加以陳述，指陳農業、環境、食品安全的施政總體標的，並且明示農業乃包括農、林、漁、牧業。其次規範政府之職責〈第四、五條〉，在中央應根據本基本法編足預算施政，施政應力求效率與透明，並要求地方政府專款專用；而中央政府應每四年向審議會提出農業施政方針（第九條），每年向立法院提出施政計畫書〈第十條〉。

第六至第八條乃基於農業問題的跨部會性質，設計農業政策審議委員會，並規範審議會之組織與權責。審議會召集人為行政院長，農業主管機關首長則擔任執行長，而委員的組成除產業界與學術界外，主要乃在於包括行政院相關部會，期能使審議會具有統一事權的功能，避免施政上的矛盾與內耗。審議會主要功能在避免政府之農業施政偏離基本法的基本政策，因此其權限在於審查政府之農業施政方針。農業施政方針應該包涵農業、環境、消費者、與鄉村等範圍，以及如何達成前述目標之辦理事項與措施〈第九條〉。

第二章針對農業基本政策的實質內涵進一步羅列。基本政策分成農業生產政策、農產品充足安全政策、農地生態維護政策，與鄉村振興建設政策等四節。農業生產的相關政策涵蓋農業經營者、農業組織、農業生產基地、農業教育、農業科研與推廣、以及與農民所得有關之措施，包括農業資材、農產品價格、與受災損害之補償等。鑒於我國地狹人稠且農業人口佔總人口的比率仍高，農業經營無法全然仰賴專業農，因此政府對於農業經營者之支持〈第十一條〉應兼顧專業農與兼業農〈第十二條〉，並應顧及女性〈第十三條〉與高齡〈第十四條〉之農民，並及於轉業事農者〈第二十一條〉。對於農業組織特別針對農業法人之設置提供法源〈第十五條〉。

對於農業生產基地，政府應提出農地農用之措施〈第十六條〉，以期能遏止農地零碎化之趨勢，並且針對農業生產基地之免於污染提出相關規範〈第十七條〉。此外政府並應合理化農業資材〈第十八條〉，穩定農產品供需及價格〈第十九條〉，並且推動農業保險制度，與農業受災損害之補救措施〈第二十條〉，以增進農民福利提高農民所得，保障農民之權益。農業教育的施政目標除正規教育外，也應提供短期職業訓練，並且實施全民農業教育，期能認同與支持本土農業〈第二十一條〉。本基本法認為政府應針對小農之特質，在公部門維持農業研發推廣機構，提升其研發效能，研究方向之制定應落實小農、農產業之需要，並兼顧農業環境維護科技之發展；研發結果應加強智財權之保護〈第二十二條〉。

第二節農產品充足安全政策乃針對全國消費者而設計，其目的在於讓人民無匱乏並安心食用與利用的農產品。第二十三條要求政府提出糧食政策來保障糧食之充足，國內生產不足時，則須訂立進口政策以防止對國內農業之衝擊〈第二十五條〉；然而在進口國外產品之際，也應積極拓展國內較具潛力之農產品外銷市場。國人健康與食品安全之關係密切，政府應盡其所能加以把關，因此基本法要求政府制定可追溯之標示制度，嚴格執行食品之檢驗，並且杜絕走私〈第二十六條〉。此外基於人道之理念，應協助友好國家農業之發展並進行糧食援助〈第二十七條〉。

安全食品之生產，其基礎在於乾淨優質之生產環境，因此第三節強調農地生態系之維護。第二十八條要求政府對於容易污染環境之肥料、農藥與廢棄物，須加強農業操作上之管理，對於可能造成危害之生物須加強進口與走私之管理，對於農地之重要建設應進行環境影響評估；本條進一步要求政府訂立合乎生態循環原則之有機農業法，並且加強農業生態環境維護之措施，來積極挽救日趨劣化之農地。我國山地陡峭，以近代機具剷犁坡地地表，極易引起土石流，因此實不宜近代農法，高山地區之現代農業宜加以禁止，第三十條及賦予政府禁止高地農業之法源。然而原住民傳統自給農法已持續經營數千年，為其生活之重心，文化延續之所必要，因此應加以鼓勵；至於在高山地區墾殖多年之漢人，則應輔導離農。至於森林之管理，應基於保育的原則。一般低海拔山區之農業〈第三十一條〉則在繼續農耕之同時，政府亦應輔導多元利用，避免過度農耕之危害。

第四節為提振鄉村活力而對政府鄉村振興建設政策加以規範，要求政府提升就業機會，推動村落更新，加強交通、資訊、通信、醫療、衛生、教育與文化等基礎建設，並鼓勵城市居民至鄉村居住〈第三十一條〉；同時要求維護農村文物、傳統農法與生態知識〈第三十二條〉，這些珍貴資產是休閒農業之所繫，休閒農業為具有特色的重要農村發展方向，政府應訂定法律來落實執行〈第三十三條〉。由於農民所得偏低，因此政府對於農民之生活與退休津貼，應予以辦理〈第三十四條〉。

由於宏觀之農業包括農業、鄉村、環境、食品、文化等多元面向之整合，政府之政策法規散見於各部會，其所訂立之法規政策過於零散，因此在本基本法通過後，政府應儘速修正、制定或廢止相關法令〈第三章附則之第三十五條〉。