契合國際趨勢的『學校午餐2.0』
另見：契合國際趨勢、厚植未來的「學校午餐 2.0」--主婦聯盟環境保護基金會「學校午餐 2.0」芻議。https://short-url.cc/1Fswh
現行營養午餐的缺失
學校供餐的國際趨勢
我們的訴求：學校午餐2.0
總結
近年來，學校午餐已成為公共政策的重要議題。一方面，立法院正審議《學校午餐及飲食教育條例》相關草案，擬透過專法提升供餐品質與飲食教育；另一方面，各地方政府也相繼推動營養午餐全面免費，希望減輕家庭負擔，促進教育平權。
這代表我國的學校午餐政策，已經從過去追求讓學生吃得到午餐，逐步邁向如何讓學生吃得更好的新階段。然而，目前各界討論仍多集中於免費、營養、安全及採購制度等議題，而較少進一步思考：如何定位學校供餐？
現行營養午餐的缺失
事實上，目前的學校營養午餐制度雖已建立一定基礎，但仍存在數項結構性的不足。
首先，多數學校午餐常因供餐流程、取餐動線及飯後收拾占用大量時間，導致實際用餐時間不足，學生匆忙進食，缺乏品味食物、認識食材、建立飲食習慣及同儕交流的時間，使得學生偏食習慣無法改進，不但影響營養攝取與健康，剩食問題也難以解決，更削弱永續飲食的推動力道，以及同儕共餐以增進社會互動技巧的功能。
其次，學校午餐的菜單設計多著重營養成分是否符合標準，較少從培養終身健康飲食習慣、提升學生對天然食物的接受度、減少超加工食品依賴等角度進行整體規劃。而現行供餐的食材營養分配，距離國民健康署今年新的每日飲食指南(草案)，仍有一段距離。
第三，雖然政策鼓勵採用國產食材，但採購制度仍以價格、供貨穩定及規格一致為主要考量，當本土農產品受季節、氣候或供應的限制時，往往轉向進口食材，因此學校午餐尚未能完全支持在地農業。教育部草案亦僅要求優先採用國產且可溯源之農產品，對於如何因應季節供應及建立長期供應體系，著墨仍不多。
第四，環境永續的重要性尚未充分納入學校午餐制度。食材來源、食物浪費、廚餘減量、低碳飲食及循環利用等議題，雖偶有零星措施，但尚未形成完整政策架構。
最後，現行制度由教育主管機關主導，農業、衛生、環境等部會協力辦理。然而，學校午餐同時涉及兒童健康、國民營養、農業發展、食品安全、環境永續及地方文化，其政策效益早已超越教育本身，若僅從教育行政角度規劃，難以充分發揮其公共政策價值。
因此，我國需要的不只是一部規範校園供餐管理的法規，也不只是全面免費的營養午餐，而是一套新的，符合國際趨勢的「學校午餐2.0」。
學校供餐的國際趨勢
近五年來，國際間對學校供餐的定位已進一步提升。
聯合國糧農組織FAO將學校膳食定位為促進學生健康、飲食教育、支持在地農業及推動食農系統轉型的重要政策工具。2019年提出建立學校膳食的政策架構，整合健康食物環境、飲食教育、包容性公共採購及制度治理。2022年提出學校膳食的全球行動方案，並透過全球學校膳食知識平台及能力建構等機制，協助各國建立健康、永續且具韌性的學校膳食制度。
在2021年聯合國糧食系統高峰會的倡議下，各國政府成立學校膳食聯盟(School Meals Coalition, SMC)，由世界糧食計畫署擔任秘書處，並獲得聯合國多個機構共同支持，推動全球學校供餐政策的改進。截至2026年初，已有113個會員國、6個區域組織及150餘個合作夥伴參與，成為目前全球最重要的學校供餐制度合作平台之一。該聯盟在2024年提出白皮書，引用多國41個案例，重新思考學校膳食對氣候、環境、生物多樣性及糧食主權的影響，很值得我國的參考。
歐盟從2022年1月到2026年5月的校園膳食改進大型計劃School Food 4 Change (SF4C)囊括43個合作機構，由12個會員國約16個示範城市與地區，超過3,000所學校約60萬名學生直接參與。並在最終的旗艦大會中，以「該換新菜單了！健康校餐如何轉型食農系統」為主題，提出核心成果，也呼籲延續其結論。
可以說，FAO強調學校膳食作為營養政策與食農系統的一環，特別著重食物與營養、公共採購、在地採購、食育；SMC偏向全球政策倡議與政府承諾，而歐盟的SF4C則進一步發展出全校食物治理方式，把校園整體食物環境、永續採購、飲食教育、學生參與與治理結合成完整模式。
也就是說國際間對學校供餐改革，逐漸形成全校性校餐作法(Whole School Food Approach)的理念來重新定位學校供餐，主張學校午餐不只是提供一餐，而是整合課程、飲食教育、永續公共採購、健康校園、協作治理，透過全校參與與跨政府部門、家長與社區的合作參與建立健康、永續且公平的校園食物文化，以及食農系統的整體改革。
現今，學校午餐已不再只是教育體系的一項行政服務，而是政府最重要的食物公共採購之一。各國普遍認為，政府每年投入大量公共經費採購學校餐食，除了提供學生安全、營養的午餐外，也應善用公共採購的影響力，創造更大的公共利益。
根據歐盟的經驗，每增加1歐元投資於學校膳食的改進，平均可創造至少2.5歐元的社會效益，包括健康、剩食減少、在地農業、環境、社會公平等。世界糧食計劃署(WFP)甚至於指出，在學校膳食項目上每投入1美元，平均可創造 9 美元的經濟回報；根據SMC，在經濟弱勢國家，其報酬率高可達35美元。
因此，學校供餐逐漸成為教育、健康、農業、環境及地方發展政策的重要交會點，將學校供餐視為推動永續糧食系統的重要關鍵，大致呈現以下幾項共同趨勢。
一、由社會福利走向公共投資
學校供餐最初的目的是改善學生營養不足，但近年來，各國逐漸將之視為對國家未來的重要公共投資。政府投入學校午餐，不僅改善學生營養，更希望培養健康飲食習慣，降低肥胖及慢性疾病發生率，減少未來醫療及社會成本。
因此，學校午餐已由福利支出逐漸轉變為兼具教育、健康及社會效益的公共投資。
二、由供餐服務走向飲食教育
許多國家開始將午餐時間視為教育的一部分，而非只是課程之外的用餐時間。
學生透過每日午餐，學習認識食材來源、農業生產、飲食文化、季節食材、餐桌禮儀及惜食觀念，建立終身健康飲食習慣。有些國家甚至延長午餐時間，鼓勵教師陪伴學生共同用餐，讓午餐成為生活教育、社會互動及文化學習的重要場域。
因此，學校午餐不只是「吃飽」，更是一門每天都在進行的生活教育。
三、由食品安全走向健康飲食
早期學校供餐主要重視食品安全與營養素是否符合標準，但近年來，各國開始更加重視整體飲食品質。
除了提供均衡營養外，也逐步增加蔬菜、水果、全穀、豆類及天然食物比例，減少高糖、高鹽、高脂肪及超加工食品，培養學生對天然食物的接受度，建立終身健康飲食模式。
換言之，學校午餐的目標已由「避免營養不足」，逐漸提升為「建立健康飲食」。
四、由最低採購走向永續採購
近年來，永續公共採購已成為國際重要政策方向，而食品採購更是其中的重要領域。
許多國家開始利用學校午餐的公共採購力量，鼓勵採用國產及在地食材、當季農產品、友善環境生產方式及符合動物福利原則的食品，同時減少食物浪費、降低碳排放及推動循環利用。因此，學校午餐已逐漸成為推動永續公共採購的重要平台。
以法國巴黎市為例，市政府設定了在2027年校園餐點達成以下採購目標：1. 使用的食材必須全部符合永續標準；2. 有機食材應占75% (國家法案為20%)，成為法國最大的有機食品公共採購者；3. 食材有50%必須在距離巴黎250公里內的「巴黎生物圈區域」生產與加工，縮短產地到餐桌的距離。
五、由教育行政走向共同治理
由於學校供餐涉及學生健康、食品安全、農業發展、公共採購及環境永續等多重面向，因此愈來愈多國家採取跨部門治理模式。
教育部門負責供餐及教育工作；衛生部門負責營養與食品安全；農業部門協助在地農產品供應；環境部門推動低碳飲食及減少食物浪費；地方政府則依地方特色建立供餐模式。
透過跨部會合作，學校供餐已由單一教育政策，逐漸成為整合健康、農業及環境政策的重要平台，以提高國家糧食韌性。
我們的訴求：學校午餐2.0
學校午餐專法在我國較為落後，直到今日才在立法院討論。立法之事不嫌遲，但需要與時俱進，因此宜參酌國際現今共識，制定一部合乎時宜的學校午餐及飲食教育條例。
綜觀世界各國發展，學校供餐的核心目標並未改變，仍是保障每位學生享有安全、營養及平等的午餐。然而，其政策定位已逐漸由「供應一頓午餐」，提升為「運用公共採購創造公共價值」。
這並不是要求學生承擔解決氣候變遷或農業問題的責任，而是認為政府既然已有共識提供午餐經費，那麼公共採購的經費就需要顧及公共財的維護；也就是說宜透過採購政策，引導更健康、更公平、更永續的食品供應鏈，使教育政策、健康政策、農業政策及環境政策相互支持，而非各自推動。
換言之，學校午餐的價值，不只是提供學生一餐，而是透過政府公共採購，引導健康飲食、支持在地農業、減少環境衝擊、保存飲食文化，讓每一筆公共支出同時創造教育、健康、農業與環境的多元公共效益。
透過健康、永續、公平及協作治理四大方針，建立終身健康飲食習慣，並促進永續食農系統發展。
準此，我們呼籲學校午餐2.0以健康(Health)為目標、以公平(Equity)為原則、以永續(Sustainability)為方向，並以協作的治理(Governance)為方法的新世代學校供餐政策。經由教育可以建立健康飲食，尊重不同文化、宗教與特殊飲食需求的公平精神，並且理解在地、季節、惜食的永續價值。透過協作(collaborative)治理，讓政府每一筆投入學校午餐的公共支出，同時創造健康促進、教育提升、社會公平、農業發展及環境永續等多元公共價值。
準此，我們呼籲推動學校午餐2.0，以健康(Health)為目標、公平(Equity)為原則、永續(Sustainability)為方向，並以協作治理(Collaborative Governance)為推動方法，建構新世代的學校供餐政策。透過飲食教育，培養健康飲食習慣，建立尊重不同文化、宗教及特殊飲食需求的公平價值，並理解在地、當季與惜食所代表的永續精神。經由協作治理，使政府投入學校午餐的每一筆公共支出，不僅提供一餐，同時促進健康、提升教育、實現社會公平、支持在地農業與推動環境永續，充分發揮公共投資的多元效益。
健康
在健康方面，根據國民健康署的報告，國人六大類食物攝取極度不均衡，呈現「三高、三低、一超標」的型態。三高是主食過於精製、飽和脂肪過高、嗜食加工肉品與紅肉；三低為乳品類攝取嚴重偏低、蔬菜與水果量未達標、堅果種子類被忽略；一超標則是鈉離子攝取量太高。
針對學童的營養狀態，臺大醫院電子報指出，受高熱量與少運動的生活型態影響，國小至高中的學童過重及肥胖率高達26%至30%，而肥胖學童長大後有超過一半機率依然維持肥胖。主要的原因為手搖飲與速食的日常化，以及學童偏好高糖、高油、高鹽的零食，再者是乳品、蔬果攝取量的嚴重不足，以及家庭飲食作息失序。
國健署也指出，不正確的飲食已導致高達六成五的學童出現睡不著、拉肚子、便祕或皮膚過敏等短期生理不適。長期下來，引發了學童過早出現代謝症候群、齲齒與貧血等慢性健康危機。
學童的健康危機如此急迫，學校午餐的最大目標就是透過供餐來加以匡正學童的飲食攝取習慣，當然家長也應負起責任。
我們認為首要之務在於透過飲食教育，來培養學生正確的飲食習慣。不過飲食教育的重點不在解說正確的飲食方式，而是要先讓學生喜歡上健康的食材。在這方面國際上已行之有年，已具有成效的飲食感官教育就是我們應該努力的方向；其內容為引導兒童透過味覺、嗅覺、視覺、觸覺、聽覺等五大感官，主動描述出食物的氣味、外觀、觸感與聲音等。經過若干次的體驗，可望讓學生喜歡上原來不討好的食物。所謂努力，就是透過先遣試作，提出合適我國施行的五感食育教案，然後實施。
其次，根據國健署的新資訊，健康飲食的要素為多蔬果、全榖、各種豆類堅果以及乳品，限制紅肉類，以魚肉、禽肉優先，降低飽和脂肪酸、糖、與鹽的攝取。根據該署的建議，國人的習慣宜逐漸轉到以植物為主的飲食。
我們認為這飲食轉型的過程中，在學生時代的養成新習慣，乃是最重要的。但前提是學生們要能夠喜歡。因此前面所提五感食育外，如何提供可口的健康餐飲，是轉型成功的必要條件。此外，愉快的共餐環境也很重要，透過用餐氣氛、教師陪餐、學生互動等環節，讓吃飯成為愉快的過程而有益於健康，也是教育的一部分。
當然工作人員的培力也很重要，廚師、廚工等供餐人員如何改善菜單設計、提升料理技巧。我們建議，邀請有心的廚師來創新學校午餐菜單，作為引領學生喜歡的關鍵。
再者，學校午餐是學生飲食攝取的重點，然而校內外商店與自動販賣機所提供的飲食、點心也應該同時改進，以免顧此失彼。因此，校園午餐可以擴大稱為校園膳食。
永續
根據學校膳食聯盟SMC於2024年發表的《School Meals and Food Systems》白皮書，學校午餐是推動食物系統轉型的重要契機，但各國政府必須同步推動兩項策略：一是改善學校供餐內容，二是建立永續的食材供應體系。前者著重於提升餐食品質，包括建立健康的營養標準、推動永續飲食、減少食物浪費及結合飲食教育；後者則透過公共採購支持在地、當季及環境友善生產的農產品，建立穩定的地方供應鏈，促進地方經濟、支持小農、維護生物多樣性及提升糧食韌性。
在供餐內容方面，學校午餐可透過菜單設計增加豆類、全穀、蔬菜及水果等天然食物，適度以豆類及其製品取代部分肉類，不僅有助於維持均衡營養、降低慢性病風險，也能減少食物系統的溫室氣體排放及對化學肥料的依賴，降低環境衝擊。結合飲食感官教育與食農教育，學生可逐步熟悉並接受健康食物，認識食材來源、季節特色、農業生產、永續消費及惜食觀念，提升健康與永續飲食的接受度，同時減少剩食，形成良性循環。
在食材採購方面，政府可透過學校午餐這項重要的公共食品採購，優先採用在地、當季及環境友善生產的農產品，而非僅以最低價作為採購標準。此一策略不僅能降低運輸與食物系統的碳排放，保護自然環境，維護農業生物多樣性，也能支持糧食主權，促進地方經濟與農村發展。若進一步建立全國性的在地食材供應體系，更可讓都會與偏遠地區學校均能公平取得優質食材，提升整體供餐品質。
因此，學校午餐已不再只是提供學生一餐，而是透過公共採購、健康飲食及飲食教育的整合，讓每一份午餐同時創造健康促進、農業發展、環境永續及社會公平等多元公共價值。這也呼應當前國際的發展趨勢：學校午餐不只是教育支出，更是政府推動健康、永續、農業發展與社會公平的重要公共投資。
公平
過去的營養午餐當然有照顧到弱勢，通常給於全額免費，然而從社會正義的角度，仍然有不足之處，最主要的就是城鄉與區域的資源差距，就算在午餐免費的趨勢下，這樣的差距仍存在。
學校午餐免費政策的新趨勢下，學生餐費雖由政府負擔，但不同地區因學校規模、供餐方式、物流距離、人力成本及供應條件差異，仍造成供餐品質、食材多樣性及飲食教育資源之落差。
再者，部分學生有蔬食、清真飲食的習慣，也有特殊需求者如患有糖尿病、腎臟病或嚴重食物過敏的學生。目前法規上雖有所著眼，學校供餐也有所配合，提供客製化替代食材。
然而不論中央廚房或民營團膳，多數廚房受限於空間和經費，無法建置完全獨立的清真專用烹調區、專用洗碗機或專用冰箱，基層廚工人力吃緊，因此容易產生交叉污染。再者，由於台灣校園營養師的生師比過高、基層廚工人力吃緊容易流因忙中出錯而造成過敏原、宗教禁忌食材的混入等因素，就算吃得安心，卻經常面臨菜色重複、缺乏美味和營養不均的問題。
因此，本條例除保障學生餐費負擔公平外，亦應建立供餐品質公平機制，以縮小區域供餐資源差距，確保每位學生均能享有品質相當之學校午餐。
根據新的《財政收支劃分法》，中央已經把大筆的稅收直接劃分給了地方政府，地方政府的自主財源大幅增加，學校午餐免費理當由地方政府全額支出。不過縣市間的財源落差頗大，部分仍得由中央政府補助，但應該尊重中央政府依財政負擔所提出的補助辦法。
此外，目前我國學校午餐的費用比起日、韓兩國者低落不小，若採免費制度而沒有其他配套，至少在部分縣市恐怕會嚴重降低供餐品質。
因此在午餐經費宜採取『公私協力、品質升級』的財政雙軌制。政府財政投入做為午餐的基礎保障底線，旨在穩固食材安全與基本人事成本。為避免全額全補導致餐食品質劣化，政策設計宜保留彈性空間，容許家長在負擔能力範圍內自願性微調補貼差額，使學校午餐經費能提升採購食材的品質，達成雙贏目標。在這方面弱勢學生仍應全免負擔。
針對學生特殊飲食需求，本條例也應增訂過敏原與特殊飲食公開告知，明定特殊飲食政策專款補助，與廚房特殊飲食獨立製備專區的硬體設置。
治理
學校午餐涉及教育、健康、農業、食品安全、環境、公共採購及地方發展等多項政策，早已不是教育部單一部會可以獨立完成的工作。然而，目前我國學校午餐制度仍以教育行政為主體，衛生、農業、環境等部會僅依職掌配合辦理，家長、學生、農民及社區的參與也相對有限，因此較偏向行政分工，而非真正的協作治理。
近年來，國際間逐漸將學校供餐視為整合教育、健康、農業及環境政策的重要平台。學校膳食聯盟(SMC)即主張以「全政府」及「多元利害關係人參與」為核心，由教育、農業、衛生、環境等部門共同規劃政策，並讓地方政府、學校、學生、家長、農民、供餐業者及社區共同參與，透過合作提升供餐品質，發揮公共採購促進健康、永續及地方發展的效益。
因此，學校午餐2.0所倡議的協作治理，不只是增加會議或委員會，而是建立共同決策、共同推動及共同檢討的制度。未來《學校午餐法》應成立跨部會協作機制，讓教育、農業、衛生、環境及公共採購等部門共同承擔政策責任；同時強化中央與地方合作，兼顧全國一致的供餐品質與地方特色；並建立學生、家長、教師、營養師、農民及民間團體的參與機制，使學校午餐真正成為全民共同關心、共同參與的公共政策。
唯有從教育行政走向協作治理，才能讓健康、永續、公平三項目標相互支持，而非各自推動。
總結
學校午餐不只是學生在校的一頓飯，更是國家最重要的公共飲食政策，也是規模最大的公共採購制度之一，深刻影響兒童健康、教育品質、農業發展、社會公平及環境永續。學校午餐2.0呼應國際最新學校膳食倡議，以健康為目標、公平為原則、永續為方向、協作治理為方法，透過飲食教育培養終身健康飲食習慣，透過永續採購支持在地農業與環境保護，透過公平制度保障每位學生的用餐權益，並透過跨部門及多元利害關係人的協作治理，使每一筆公共投入同時創造健康、教育、社會、農業與環境等多重公共價值，建構兼具韌性與永續的新世代學校供餐制度。
學校午餐2.0不是供餐制度的修正，而是教育、農業、健康、環境與社會政策的整合創新；所追求的不只是讓孩子吃得更好，而是透過每一份午餐，培養下一代健康、永續與公民素養，並以公共投資帶動臺灣食農系統的永續轉型。
