跨世紀種苗產業發展座談會
引言人：郭華仁
節本
種苗產業若要具有國際競爭能力，需具有「推陳出新」的特質，也就是需要具有雄厚的植物育種能力。育種家基於本身的智識，花費時間精力育成植物新品種，是屬於智慧財產權的範疇，一般以新品種保護法來規範。我國基於 UPOV 1978年公約在1988年所訂的植物種苗法，便訂有育種家權利法條。至今共計33個植物種已接受保護。不過UPOV 1991年所通過的新公約對於育種家權力的範圍已大幅度加以擴張，例如(1)包括保護對象的涵蓋所有植物界、(2)育種家權利客體及於收穫材料或直接加工製品、(3)育種家權利及於實質衍生品種、(4)權利期限延長為一般植物至少20年，多年生植物25年……等；此外，我國舊法中若干規定也不夠周延，例如(1)品種新穎性的裁定不具有豁免期限、(2) 權利開始於審查通過日，而非申請日起算、(3) 不具有強制授權條款……等。我國的新品種保護法規有必要針對以上諸點儘速修改，這是基於加入UPOV的考量。在目前的國際狀況下，我國幾乎不可能加入UPOV，不過若加入WTO後，或許尚有轉圜的空間。加入UPOV成為會員國，有其好處，特別是育成的新品種若要向國際推出，則在多國申請新品種保護是必要的，這時會員國就可以享受鑑定一次即可在各會員國通用的方便與節省經費。當然基於UPOV 1991年公約的新法，對於國內種苗界或者農業生產的衝擊，可能因產業別而有所不同，應先分別討論加以釐清其利害關係。然而種苗相關法律的文字並非淺顯，需要更平易的闡述，並且在正式討論前公佈，以便讓相關各界充分的瞭解各種規定所會帶來的後果，而在討論時做出最恰當的意見陳述，才可望訂出對國家整體最佳的法律。
種苗法除了修法外，另一個則是執行的問題。種苗法的執行主要的癥結就是保護種類的增加速度太慢。其原因可能是因為我國尚無種苗法專責執行單位的設立，因此也就無法積極的規畫納入新品種保護的植物時間表。當然，新品種的鑑定，需要相當多的技術專家，或許我國尚無法在短期間內培養出足夠的人才，不過與鄰近國家如日本澳洲等作雙邊的協定，委請該等國家協助鑑定，或許是短期可行的方法。
植物品種智財權的另一個型態是專利法。目前植物品種可以申請專利保護的國家不多，主要的是美國、日本與澳洲。由於遺傳工程的進展神速，而國外基因轉殖作物新品種在近兩年的大量釋放。這些或許不在新品種保護法的規定內，然而對於我國的育種事業，其衝擊將非常遠大。因此也應一併加以檢討，才能擬出我國公家部門與私人產業各自的最佳政策。
種苗為農作物生產的根本，唯有品質優良的種苗，加上合理的栽培管理，才能長成健壯的成株或產生可供利用的收穫物。植物產業若要具有國際競爭能力，所仰賴的特性不外「推陳出新」的特質，也就是新品種不斷的推出。而要達到此地步，需要具有雄厚的植物育種能力。
育種家基於本身的智識，花費時間精力育成植物新品種，是屬於智慧財產權的範疇。植智慧財產權的保障，除了營業秘密法，商標法以外，種要是新品種保護法，少數國家的專利法也可以對新品種進行保護。由於對於專利權定義的取捨，一般而言，大多數國家則認為植物體的智慧財不宜用專利法來保障。然而為保障育種家的權利，以促進植物育種事業的進展，因而有1961年植物品種保護國際聯盟(簡稱UPOV，法文：Union internationale pour la Protection des Obtentions Végétales，英文：International Union for the Protection of New Varieties of Plants) 的成立，以及1978年公約的簽署。各會員國依照公約訂立植物品種保護，無不希望達成(1) 對於適用植物育種者權利所提供保護的植物品種，產生鼓勵投資與其育種相關業務的作用，(2) 改善為國家利益而取得外國植物品種的設施，(3) 各國國內植物品種在外國受到商業性的保護，(4) 改良對大眾有利，尤其是對務農或苗圃業者有利的植物品種，和 (5) 其它任何公共利益。
不過，由於近年來以遺傳工程技術用來進行改良推出新品種的事件日益增多，以及生物技術領域的逐漸拓廣，而且各國基於1978年UPOV公約所制訂之植物品種保護法規，經多年的實施，不週延之處逐漸顯現，例如：
基因轉殖技術已經成功，因此擅長於基因工程的公司就可以輕易的拿別公司的好品種，引入一個基因而成為新的品種，根據 UPOV 1978公約的研究免責概念，這個新品種的研發對原公司是不侵權的，這對於原公司可能頗為不公平。
就一般受到新品種保護的自交或天然受粉植物品種而言，若農人購買種子來生產後，將所生產的種子以食用或其他工業用途的名義銷售給他人，而他人取得該種子後卻轉用於播種，按理而言是對原種苗公司侵權；可是銷售行為的證據並不容易取得。根據舊法育種家只具有銷售播種用種子的專有權，沒有該兩單位買賣播種用種子的確切證據，就不能提出侵權訴訟。
就觀賞、果樹和林木類植物而言，農人於購買該等品種種苗，生產切花、果實或以景觀植株出售，只要未曾加以增殖，皆屬合理行為。若要增殖，仍須原種苗公司的授權。但是若該等種苗被未採取同樣保護之國家人民取得，經增殖並量產切花、果實或以景觀植株名義，回銷到該品種之原育成國家，根據舊法，則原育成國家之育種家無法向任何對象索取權利金，而照成實質上的損失。
因此基於1978年UPOV公約各國所制訂之植物品種保護法有許多備受質疑之處，例如：
多數國家法律皆允許農人自行留種的行為，而減弱了育種家專有權利，而且組織培養法的應用，植物品種增殖行為已經有所突破，因此育種家的專有權利將受到嚴重的侵害。
許多國家未規定繁殖材料權利耗盡原則，致使經合法購得繁殖材料後，也不能將該繁殖材料再轉手銷售，而阻礙了合理之市場流通。
由於權利人只專有繁殖材料銷售等行為，無法對他人經非法取得繁殖材料加以增殖，並生產收穫材料銷售行為，主張其專有權利；再加上收穫材料之進出口權非權利人所有，致使未給予相同保護之國家人民於取得原產國之植物品種後，可能經增殖後再回銷到原產國情形無法抑止。
由於生物科技的應用，以往有關植物繁殖材料或相關名詞的解釋，已不敷要求，例如植物細胞或癒傷組織是否屬於植株之繁殖材料。
由於育種家為專有銷售繁殖材料之行為，亦即侵權行為發生時只能以銷售事實來加以舉證，使得舉證工作相當困難。
由於前述原因，再加上生物科技發展組織培養法的利用，即使是F1雜交種都可能不再經由種子便可以繁殖，因此各國基於1978年UPOV公約所制訂的植物品種保護法，其保護效果已經不足以刺激私人企業繼續在植物育種工作的投資。
基於生物科技的發展及產業的需要，國際植物品種保護聯盟 (UPOV)在1991年修正公約。該公約已針對前述的缺失加以改進並且聲明，只要有五個會員國採用該公約立法，則該公約在其後一個月即刻實施，而在規定的時間內，所有會員國需要依照新公約修法。新加入的會員國在該公約生效前申請加入者，可以先以基於1978年公約的立法加入UPOV，若超過該時限，則一律需以1991年公約的立法來申請加入會員。由於丹麥、以色列、荷蘭、瑞典、保加利亞、以及蘇俄已通過基於1991年公約的法律，因此該公約已於1998年四月24日正式生效。若干尚未正式簽約的國家，如美國、日本、澳洲等則也皆已根據新來修訂。
我國在在1988已公佈植物種苗法，便是為了因應我國農業發展與社會環境變遷之需要，並促進種苗技術交流，提高我國農業水準而加以制訂。我國從1988制訂公佈至今，經行政院農委會於1990年8月22日公告西瓜、甜瓜、苦瓜、絲瓜、冬瓜、越瓜、胡瓜、萹蒲等九種葫蘆科植物；1993年6月19日公告番茄、番椒、茄子及馬鈴薯等四種茄科植物；1994年5月28日公告蘿蔔、結球白菜、不結球白菜、甘藍、花椰菜、青花菜、芥菜、芥藍、油菜、球莖甘藍、蕪菁、抱子甘藍等12種十字花科植物；1998年10月公告豌豆、菜豆、毛豆、豇豆、萊豆、鵲豆等6種豆科植物；以及觀賞植物如聖誕紅、夜來香等，總計共33種為適用保護範圍之植物。
然而國內不少育種者，特別是觀賞植物的育種者，頗覺得於我國開放保護種類的速度太慢，而國外基因轉殖作物新品種在近兩年的大量釋放，國內相關的研究也在起步，因此原來的種苗保護法規已經無法涵蓋新的局面，種苗法的檢討修訂已經非常急迫。
種苗法的問題可以分成兩個層面來考慮，其一是執行的問題，另一則是法規修改的問題。關於法規本身，農委會曾於85-86年度委託台大種子研究室，在法律學系謝銘洋的協助下，進行我國種苗法語其他國家相關法律的比較研究，該研究的目的，乃在於就我國參考UPOV 1978年公約所制訂之植物種苗法中的相關條款，與UPOV 1978和1991年公約，以及若干國家基於1978或1991年公約所制訂之植物品種保護法，進行比較，俾能提供有關我國法令修改之參考。其中引用之國家法規，包括澳洲 (1990年)、加拿大 (1990年)、德國 (1992年)、日本 (1982年)、荷蘭 (1984年)、英國 (1983年)、歐洲聯盟 (EU，1994年)、美國 (1980和1994年)。
比較的結果顯示，我國的規定與其他國家頗多不同之處，但是，在法令執行機構的組成，以及違反品種保護條例的罰則等方面，則尚未加以探討。主要的差異如下各項：
保護對象。我國迄今將瓜科、茄科、十字花科等主要蔬菜作物和聖誕紅，共二十六種納入保護之植物對象。而UPOV的1991公約規定，所有植物界皆要開放可取得品種保護，歐盟與美國亦皆開放所有植物屬種可取得保護。
申請保護要件。就新穎性之規定，我國種苗法規定申請命名登記前已推廣、銷售的品種不予權利保護。其他國家對於品種新穎性之要求，則具有豁免期限，如國內允許上市後一年內仍具新穎性；在國外則為四年，果樹更長達六年。一致性的要件，在我國種苗法並未加以規定，而種苗法中規定新品種必須具有遺傳性和穩定性，其相關定義亦未加以詳細說明。
育種家權利客體。我種苗法與UPOV 1978年公約的育種家權利客體，皆只限定於植物品種的繁殖材料。而1991年公約對於育種家權利客體之規定，除了繁殖材料以外，若是未經權利所有人同意擅自增殖其品種繁殖材料，以及育種家並未有合理機會主張其權利時，則可以對收穫材料或直接加工製品，主張其專有權利。
育種家專有權利。我國育種家權利為專有推廣、銷售和使用。但是何謂使用權，則並未以條款加以解釋。而UPOV 1991年公約中，育種家除了除了專有銷售以外，並增列了增殖、供售、進出口、調製、和儲存權利。
實質衍生品種。我國種苗法與UPOV 1978年公約中，皆無實質衍生品種之規定，但是在UPOV 1991年公約中，以及歐聯、美國者，皆已將實質衍生品種的商業行為，列為原始品種所有人之權利客體。這是對於研究免責的限制，也就是依照舊法，尤其他公司的品種所衍生育出的新品種，不必經由原公司的同意，但根據新公約，若此新品種的遺傳組成與原來者太接近，還是有侵權之嫌。這個規定對於我國的影響，應進一步加以檢討。
權利期間。我國品種權利期間為15年。UPOV 1978年公約中所規定之育種家權利期間，一般植物為15年，若為果樹、蔓藤類、林木類和觀賞植物類則為18年。UPOV 1991年公約中則提高一般植物為至少20年，若為多年生植物則至少為25年。
農人免責。我國種苗法與各國基於UPOV 1978年公約所制訂之法規中，皆暗示農人可以自行留種，但是對於觀賞類或切花類則不適用。在1991年UPOV公約中已允許合理的限制農人自行留種。歐盟則將農人自行留種行為限定在非雜交種或合成品種之飼料、禾穀、油料和纖維類植物，而美國對於有性繁殖植物，仍然保留農人免責條款。
互惠原則與優先權。有關互惠原則的規定，我國與UPOV會員國的規範大致相當，不過我國的種苗法欠缺優先權條款。
早期公開與公告所在。UPOV會員國於受理申請書之後，即儘快公告申請書內容。我國則於審查審定之後才予以公告，而且也並未指定公告位置。
強制授權。我國種苗法中並未規定，主管單位在考量公眾利益之下，並於合理的情況時，得依職權將該受保護品種強制授權他人開發，而在其他國家法規中，皆有強制授權之規定。
此外，對於所研究國家的相關法令都進行編譯。這些研究翻譯的結果，已經將全文製作成WWW的格式，放在種子研究室全球資訊網站中的「植物智財」網頁內，來提供各界的參考 (http://seed.agron.ntu.edu.tw)。
然而，在該比較研究結束後，新的資料陸續出現。首先是UPOV 1991新公約的模式法在1997年提出，供作各國立法或修法的參考。其次是近三年，根據新公約制訂或修訂的各國法規也開始出現，因此可以作為瞭解UPOV會員國對於新公約採納方式的重要參考。
其次，個人承我種苗學會理事會指派本人代表學會，於今年9月20日至25日赴馬尼拉參加亞太種子協會1998年年會。其中有兩天顛討會專門討論植物智財全的問題。研討會討論原來的題目是關於亞洲植物專利的現況，不過這方面可討論的不多，因此許多時間還是圍繞在植物育種家權利上。
研討會第一天是各國現況的說明，第二天是一些國際機構的說明，然後以半天的時間分兩組討論做後在做綜合的結論。提出況說明的國家分別是中國、印度、印尼、南韓、菲律賓、泰國、澳洲、日本等。我國由於報名較慢，因此本人只能以觀察員的分份列席，不過承主席邀請，也上台作5分鐘簡短的臨時報告我國的狀況。
就植物育種家權利而言，這些國家中，僅日本、澳洲已經是UOPV(植物品種保護國際聯盟)會員；南韓在1997年通過，1998年一月開始實施種子產業法 (Seed Industry Law)，該法有關植物育種家權利部份，據稱是根據UPOV 1991法案而定的，不過由於主講者說明目前已經接受27種植物的權利保護，那就表示該國並未接受UPOV 1991法案的約束，開放所有的植物種。中國於1997年三月也通過植物新品種保護法，不過目前尚未提出保護的植物種。泰國內閣已擬定相關的法案，不過尚未在國會通過。根據主講人的說法，該國法條並不完全依照UPOV所訂的法案來擬定。
印度經過若干年的討論，現已得到各方面的共識，因此以擬定相關法規的草案，已經送聯合內閣審查當中。該草案融合了UPOV 1978與1991法案的規定，而且進一步提出了「農民權」。今年三月Monsanto推出含有終結者基因 (terminator gene) 的品種後，由於害怕這種作物的花粉傳到一般OP品種，造成農民所留種子無發芽能力，對此印度政府已禁止授予此基因專利，農部也已經通令植物檢疫局，不准帶有此基因的種子進口，反應可說很快。
菲律賓在去年提出相關法律草案過未能在國會通過，今年仍將繼續審議。該草案的精神較偏向於UPOV 1978法案。印尼的草案則仍在研擬當中。日本與澳洲兩個UPOV會員國皆已依照UPOV 1991法案修訂植物育種家權利相關法律。澳洲是在1994年修法，日本則是今年修法，預定年底開始實施。
國際機構包括FAO、FIS/ASSINSEL、IRRI、ICRISAT以及荷蘭的CPRO-DLO皆有代表發表該等機構對於植物專利的立場，UOPV的代表Mr. Greengrass雖沒有正式的演講，不過主席也請他臨時說明UOPV的立場。雖然本人說明了我國已有法規，而且也對26種植物進行品種權的保護，不過代表CPRO-DLO的先生在分析亞洲國家植物品種保護現況時，並未能及時修正他的投影片，仍將我國歸入未有品種保護法規的國家。可見我國國際的能見度真是太差。還好能及時要求改正，因此在大會時，該專家就已把台灣的數據加以改正。而Mr. Greengrass在大會發表演說時，也口頭上將我國以Territory of Taiwan的字眼，公開提及我國已有相關法規。
在私下討論的場合下，Mr. Greengrass認為，我國目前的國際狀況下，幾乎不可能加入UPOV，不過他也承認，若我國加入WTO以後，或許尚有轉圜的空間。然而無論有無加入UPOV，對於我國的參與WTO是沒有衝突的。因為根據GATT「烏拉圭回合」1994年的協議，對於植物品種智財權的問題，各國應以專利或基於UPOV公約的新品種保護法規，或各自的 (sui generis) 的育種家權利法來加以保護。這就是許多亞洲國家不擬全盤接受UPOV規範來制訂相關法律的根據。不過，加入UPOV成為會員國，對於育種基礎較弱的國家，或許負擔頗重，然而也有其好處。特別是所育成的新品種若要向國際推出，則在多國申請新品種保護是必要的，這時會員國就可以享受鑑定一次即可在各會員國通用的方便與節省經費。不過，我國若無法加入UPOV，則在修法時，應該也可以根據我國的狀況來對於UPOV的新公約，逐條地檢視取捨，以便制訂最合適國情的法律。
植物品種智財權的另一個型態是專利法。目前植物品種可以申請專利保護的國家不多，主要的是美國，另外日本與澳洲兩個國家也皆接受植物品種的專利申請。在日本育種家通常是申請植物品種保護，目前仍未見有植物品種的專利申請案件；而澳洲則已通過若干的專利案件，第一件是某蘭花雜交種，其他則是基因轉殖品種，多是美國私人種子公司所提出者。我國的專利法是排除植物品種，然而，雖然這個領域無關於種苗法，由於遺傳工程的進展神速，對於我國的育種事業，其衝擊將非常遠大。
全世界基因轉殖作物的種植面積，在1997年已達到1280萬公頃，其中大豆佔40%，玉米25%，煙草13%，油菜10%，番茄1%，其餘如棉花、馬鈴薯等，也都有所栽培。特別是美國去年通過約100個大豆，玉米品種的實用專利，這些都是沒有研究免則的，依照該國的規定，不得私自利用這些品種來發展新品種。這些發展，對於我國的育種，會有如何的影響，我國各界又如何因應此局面，這個局面與植物種苗法的關係，皆應該趕快加以釐清。
再者，植物種苗法的執行問題，主要的癥結就是前面所提的，保護種類的增加。由過去保護種類的納入次序來看，是以蔬菜作物為先，這是因為我國在此方面的育種成績較多，研究的成績較好，人才也較多。相對的，觀賞植物與果樹的育種就顯得較慢，專業進行育種的人也較少。因此，對於觀賞植物等國內品種的收集以及性狀的調查也就較慢。不過，更主要的原因可能是因為我國尚無種苗法專責執行單位的設立，因此也就無法積極的規畫納入新品種保護的植物時間表。當然，新品種的鑑定，需要相當多的技術專家，或許我國尚無法在短期間內培養出足夠的人才，不過與鄰近國家如日本澳洲等作雙邊的協定，委請該等國家協助鑑定，或許是短期可行的方法。
國內專業團體的體質是否健全，是過去較少注意的問題。特別是目前尚無育種家本身所專屬的組織，許多業餘育種家的聲音以及力量沒有辦法聚集，國內專業育種技術水準也很難有效地散播到業餘育種家。然而在國內種苗事業逐漸擴大規模之際，健全的業餘育種家體制將是國內新品種源源不斷的保證。而隨著種子生產事業的的大量外移，花卉營養體種苗也以開始步入相同的軌跡，種苗產業的根留台灣，最終的基本還是育種的實力。另一方面，種苗產業是農業的先鋒因此除了本身的利潤以外，也需要顧及到國內農民的生計，因此，在討論種苗法的修訂時，除了政府、學界、種苗業界外，也需要育種界，以及農民代表的參與。修法的內容也不宜侷限於新品種的保護，而應該把專利法有關的植物生物技術專利，以及美日澳等國的植物品種專利等一併考慮，以便對於我國植物智財權的情況作徹底的檢討。
最後，種苗相關法律的文字並非淺顯，需要更平易的闡述，才可能讓相關各界充分的瞭解各種規定所會帶來的後果，而在討論時做出最恰當的意見陳述。這方面在舊的種苗法公佈後也有相當的努力，而因應植物智財權新的局面，我們也應針對可能的新法條，研究其內容以及可能對國內各相關團體的影響，並且在正式討論前公佈，才可望達到國內種苗相關各界最佳的共識，而訂出對國家整體最佳的法律。