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家庭農業：由國際到本國 一年一度的聯合國世界糧食日都在10月16日舉行，今年的主題是『家庭農業：餵養世界，照顧地球』。實際上早在2008年，五大洲60個國家的350的團體就在世界農村論壇(World Rural Forum)提議設立國際家庭農業年。其後菲律賓在聯合國糧農組織(FAO)第37次年會提案，因此聯合國就在第66次大會宣稱2014年為國際家庭農業年。 長久以來我國主流思想認為「家庭農業」是落伍的，應該轉向資本密集的企業規模農業，才有競爭力。可是為什麼聯合國還要提倡家庭農業呢﹖ 聯合國系統的新農業觀 糧農組織過去強調的是以近代科技改進農業生產；基於石油化能源的慣行農法雖然提高產量，然而因為分配不均，全球還卻高達9億人口處於飢餓狀況。慣行農法施行的結果還威脅人體健康、造成陸地環境惡化與沿海廣泛優養化、成為全球暖化元凶之一。而石油資源即將匱乏，將來如何餵飽全人類，就成了眾所矚目的重要課題。對此，FAO近年來已有所改變其態度，其報告就指出，小農、有機農法可累積土壤有機質，貢獻於二氧化碳的 封存。而有助於減低氣候變遷的威脅；這些論點實際上已開始與農工企業聯合體的慣行農業背道而馳。 聯合國系統其他機構近年來也積極參與世界農業、糧食、環境等相關議題的探討。世界銀行與FAO與聯合國開發計畫署、全球環境基金、聯合國環境規劃署、聯合國教科文化組織、和世界衛生組織和FAO等共同組成「國際農業知識與科技促進發展評估」，在全球400名專家的參與下，於2008年提出最終報告，建議將農業知識與科技的發展重點放在農業生態科學，認為這有利於解決環境問題，同時維持和提高生產力。 聯合國大會人權理事會糧食權利第二任特別報告員Olivier De Schutter在2008年任期以來，不論在一般報告或者向大會與人權委員會所提的年度報告，都強調生態農業、種子自主權、土地權、婦女、與氣候變遷等相關議題。聯合國環境計畫署在2011年的專書指出「綠色革命」所使用的化肥農藥嚴重破壞環境，其實就是「褐化農業 Brown agriculture」；而友善環境的「綠化農業Greening agriculture」不但可以增加小農的利潤，也能提供生態服務而有助於克服氣後變遷。要確保糧食足夠，需要由褐化農業轉型到綠化農業。 聯合國貿易和發展會議集合了全球63位專家，基於各項案例研究與調查，在去年出完整報告。整整340頁的專書指出世界糧食問題解決之道乃是由目前的工業化農法與全球化糧食體系的「典範paradigm」轉移到生態有機農法、小農、與地產地消的在地糧食體系。這些都是聯合國系統在2008年糧食危機後農業政策主張漸趨一致的最有力證據。 為何家庭小農較優 那麼，家庭小農與大規模農場到底誰能養活全球人口﹖答案是家庭小農。全球飢餓的人口多在第三世界國家；在這些國家，實證的數據指出，農場面積太大，總產出反而低落(圖1)。道理很簡單，大規模農場是粗耕農法，一個人經營大面積農田，需要配合農藥、化肥與耗油的大型農機才能進行，而且只能生產一種作物。家庭小農用全家的力氣，有時候還可以動員全村人力，採用的是精耕農法，一小塊田的產出是多元的，例如田區可以採用間作農法，兩行主作物之間還可以種其他作物，主作物單位面積的產出或許不如大農，但兩種作物的總產出會比大農者更高。除了作物以外，小農精耕系統還可以同時進行魚、畜生產，把農場廢棄物、家庭廚餘等作公分的利用，甚至於雜草也可以當飼料，因此總產出當然比大農體系要高。
圖1，農場單位面積的總產出與農場大小的關係(Rosset, 1999)。 或許有人會說窮國家的數據不能代表所有國家。那麼我們來看農場工廠化做得最徹底國家，美國。美國農場單位面積的收入到底與農場的大小呈現怎樣的關係﹖答案也是面積越小每英畝的收入越高(圖2)。美國農部的解釋是家庭農場採用較多元的農法，投入較多勞力，而且可以選種較高價作物等。
美國雖然農業產出冠全球，然而其代價相當高昂。過去美國仰賴600萬農戶小農提供飽暖，現在只剩下200萬。由於政策性的補貼、鼓勵大農，使得小農競爭不過，只好離農湧入城市成為邊緣人；鄉村為之蕭條，土壤沖刷嚴重，生物多樣性消失大農其實也沒有得到多大的利潤；利潤大多進入化肥、農藥、基改種子與大農機企業家的口袋。 家庭農業若能健全發展，不但農場總產出可以勝過大農而降低世界糧荒的機會，更會因為農業生產的密集而累積鄉村社區的財富，也提供週邊產業眾多的就業機會，足以吸納過度壅集的城市人口，解決城鄉差距過大的國政難題。若能採用聯合國系統所建議的生態、有機等綠化農法，不但將來可以度過石油匱乏的世代，也可以涵養寶貴的水分與國土、維持豐富的農地生物多樣性，更因為農村的安定生活，而有餘力創造出優質的鄉村景觀。這是農業多功能性的體現。 為何家庭小農蕭條 然而，為什麼全球普遍的現象卻是農村蕭條，還得讓聯合國要提倡國際家庭農業年來挽救呢﹖ 問題出現在經濟制度。美國經濟制度危及小農已如上述；國內政策若背離小農，當然小農難以生存。在國際貿易體系上，主要的原因在於採行新自由主義，把農業的多功能性切割，簡化剩下農產品的市場價格；認為一個國家的農產品生產成本若高於國際價格，就應該開放進口，而把本國有競爭力的農產品外銷，達到最有效率的農業生產體系。實際上富國設計了可以進行農業補貼的政策，壓低其農產品出口的價格，然後透過貿易談判要求窮國取消關稅障礙，進而傾銷其農產品到窮國，造成窮國小農反而無法繼續務農。玉米原產地所在的墨西哥，其玉米本來可以自足，因為與美國簽了北美自由貿易協定，反而讓農民種不下去，絕望而自殺的比率相當高，就是明證。韓國開放牛肉進口後，打擊國內產業；為了提高本國競爭力，政府鼓勵農民擴大飼養規模，卻讓農民背負龐大債務而陷入絕境。 對窮國而言，即使是可以外銷的農產品，不論是非洲的咖啡或者中南美洲的香蕉，也敵不過跨國公司的壓榨而難以有合理的獲利。現今全球糧食體系實際上已經被幾個大財團所操控，形成沙漏狀。兩端是龐大數量的消費者與農夫，而中間極縮部位代表的是少數幾家穀物、種子、農機與農藥化肥等跨國公司。這幾家企業規模極大，不論在國家或者世界貿易組織，都可以透過遊說而遂其意願，創造出有力於企業的遊戲規則，可以壓低其運作的成本，因此導致各國小農難以經營，而消費者的食品安全與價格也一樣受到控制。 這也是為什麼這十年來世界各地「草根革命」能夠風湧雲起的原因。寧靜的草根革命目標在於由大企業取回農業產銷以及飲食的自主權；其範疇包括1. 務農者的採用有機、自然、生態農法；2. 加工者的採用簡單安全加工；3. 銷售者的秉持公平貿易；4. 消費者的採行地產地銷原則，透過農民市集、社區支持型農業等產銷模式支持農民。 家庭農業在我國 我國地狹人稠，基本上並沒有大農制的條件。但過去政府為扶持工商業的發展，農業受到政策的擠壓，資金與人力不斷由農村外流，造成農業的蕭條，糧食自給率由1960年的125%下降到目前32%。雖然現今我們仍可進口糧食，可是糧價跟著石油價格跑，而石油開採的成本越來越貴，因此將來國際糧價與船運費用可能高漲，即使糧食供應國也會惜售。屆時我們能否由32%提升回到過去的自給自足呢﹖不要說人口比起過去已大幅增加，實際上我國農業已面臨幾個大難題，有可能連32%的自給率都難以維持。 首先面臨的問題是務農者人口的老化，農村青年並無意願留守農業，可能導致務農人口的斷層，將來有無人可耕的危機。農村榮景不再的理由很多，但主因是務農所得偏低，近年來僅占農家所得的二成；無法仰仗務農養家餬口，當然難以吸引年輕人務農。農業政策若無法提高務農所得，國家根本不會有將來。 其次，即使將來迫於工作機會緊縮，年輕人不得不回鄉從農，能也會面臨農地上的問題。經過多年來錯誤政策的摧殘，農地不斷被徵收而面積大幅減少，農地不斷被改建房舍而顯零碎，農地更因為工廠、家庭廢水的不當釋放而遭受污染。 再者，即使有人有地，農地經過四十年化肥農藥的毒害，土壤早已失去健康了無生機，無法仰賴益菌好蟲製造養分、幫忙作物吸收養分與抵抗病蟲害；農業猶如進入加護病房，需要仰賴化肥農藥兩管方能從事生產。將來石油高價時代農藥化肥成為奢侈品時，糧食生產力反而會下降，社會的嚴重動盪將難以避免。 面臨這可能不會太遙遠的大災難，需要重建優質家庭農業來解套；不過前提是全民意識到農業的根本重要，然後用全力來要求政府制定、實施優良政策。根本重要的意思是要放在憲法層級。例如瑞士憲法就有農業專章，其重點之一是要讓農業能夠分散國境內居住，之二是鄉村產業必要時得偏離自由經濟原則。我們若有這樣的憲法，就可以要求政府改變現行大者恆大的預算分配原則；農村有足夠資源，當然就可能留住年輕人。自由經濟對我們農業的迫害是有目共睹，有了憲法的大刀，就可以要求政府比照歐洲強國，在避免違反世界貿易體系的規定下實施對小農有利的措施。 也就是說政府要把農業預算由現行的補貼、補助、輔導慣行農業逐漸轉型到有機、生態農業，期能讓將來會相當昂貴的化肥農藥逐漸退場，讓小農有足夠收入的情況下還能夠恢復農地生機，在將來買不到國外糧食時，讓小農可以安心地全面用續地生產優質糧食。 最後，可能大多數人會是認為這不可行的，但筆者還要提出一個概念：回復家庭飼養副業，因為這是提高眾多農家務農所得的不二法門。在1960年之前，畜養是農村副業；飼料大多自種不需進口，排遺作成堆肥再回到農地，少買肥料又不會造成汙染增加社會成本；更重要的是雖然飼料作物經濟價不高，但轉換成豬肉，卻是很重要的經濟來源。後來政策轉向集團畜養，不但產生污染問題，也因飼養密度提高而需重度投藥，不但是消費者健康有疑慮，也增加許的過去少見的防疫上的困擾。最重要的是把原來平均分配給農家賺的錢集中到少數幾個富農手上。 當然目前似乎沒有條件恢復家庭飼養副業，然而農業政策不能化約剩下農產競爭力，由本益比來決定一個產業的型態，而是要由農業的多功能性來做整體考慮，把社會成本納入考量，認清家庭飼養副業可以提升家庭農場務農收入、繁榮農村的良方；從現在開始進行準備工作，氣候一到，就會有可行的一天。畢竟，聯合國系統扶持家庭農業，希望由工業化農業生產體系回歸小農制度、生態有機農法、地產地消等，乃是觀念的全新轉型，值得國人好好深思。
進一步閱讀: 郭華仁 2014 聯合國與台灣—從2014國際家庭農業年談起。台灣新世紀基金會座談會，2014-04-20，台北。 郭華仁 2012 有機農業的必然與實現。「聯合國糧農組織(FAO)與有機台灣」研討會論文，台灣法學會 ，頁40-52。(投影片) |
