2010-12-16
立法院第7屆第6會期
經濟委員會
《農業基本法草案》公聽會
立法院公聽會發言稿
台灣大學農藝學系
郭華仁教授
石油匱乏與糧食危機
兩年來全球農業最重大課題是「糧食危機」。全球穀物指數由2006年的125暴增到2008年的240，增加了一倍，而主要糧食輸出國也紛紛停止穀物外銷。這次糧食缺乏事件的肇因頗多，首先若干主要產區不是大乾旱就是大洪水，導致生產受創降低國際糧食產能；其他國家則為了確保本國糧食等因素而惜售，外銷供給吃緊糧價因此上揚。其次是石油價格飆漲，致使肥料、農藥、農機作業以及船運等的費用大幅升值，連帶提高農業產銷成本；加上美國以補貼政策誘導大豆、玉米作為能源供國內使用，縮減外銷配額，國際糧食貿易因之雪上加霜。雖然後來石油價格下降而使糧價回穩，然而卻也顯現出近代世界農業經濟體系基於廉價石油的脆弱性格。
過去一般的預測是石油需求量到2050年將嚴重不足。去年「自然」科學雜誌的最新估計，則指出到了2023年全球石油需求量將僅有石油生產量的一半；石油價格將由現在每桶90元美金暴增到200元。屆時慣行農法所仰賴的化學肥料與農藥的售價會是農民所買不起；更嚴重的是因為船運成本暴増，即使有國家願意出口糧食，運費也會高得讓一般人難以下嚥。
我國的糧食危機的病根
屆時，糧食自足率不到30%我國可能遭受空前的浩劫。到那個時候，就是我們要全力發展農業來提高糧食自足率，也會面臨三個現在已經浮現的農業弊病，而導致基本糧食無法順利生產。首先是農地遭受工商業的侵襲掠奪，導致許多優質農地嚴重污染或者零碎化，無法順利進行農耕。其次是長年的使用化學農藥及肥料，以及田莊生態環境的疏於維護，導致農地生態系嚴重破壞，土面的害蟲天敵不見蹤影，土中有益於製造有機物、疏鬆土壤、協助作物吸收養分的生物也消失，剩下的是害蟲病菌；目前的農業生產可說是「加護病房式的農業」，完全仰賴外加的化肥農藥才能進行，一旦石油漲到農民所買不起化肥農藥，空有農地也無法生產。第三，農業部門在政策上長年來受到工商部門的擠壓，基本糧價長年被壓抑，導致農業所得僅占農家所得的兩成，農家所得只有非農家所得的七成。農民不但收入低落，務農的自尊心也嚴重受傷。年輕人投入農業意願低落，不但農業人口老化嚴重，而且在地農業操作智慧的傳承後繼無人。這三個弊病將使得石油危機所導致的糧荒危機很快的就會降落在我國。
因此迫切的國家農業大計在於如何在近期內解決農地破壞、農業所得的增加、以及農業人口年輕化。然而長年的積弊有其沉重的根源，若不拔除病根，沉痾難以治癒。農業弊端的根源首在(一)、長年來施政的輕農重工商，經濟部的意志凌駕農委會的抱負，在政策的失衡之下，導致農地淪為蠶食的對象，而農業成為低收入的代名詞。台灣農村與農人的遭遇，與日本、德國、法國等同為小農為主的國家者相比，差異竟如此之大！其次(二)、則是農政單位服膺於市場經濟理論，「生產、生活、生態」只是口號，卻以農民生產的市價產値當作施政標竿，導致做事二十萬公頃的休耕地荒廢不種，卻坐令小麥雜糧的年年天量進口。
「以農為本」以及「生產、生活、生態」若要能成為農業永續經營的基礎，就必須要能由口號轉化為確實的施政方針；而這樣的轉化能否實現，就需要仰賴農業基本法來做為農業的基本大法，來粉碎犁平前述農政的兩大絆腳石，方能遏止農地的繼續淪陷毀壞，提升農業的經濟收入，以及恢復農民光榮之感。唯有如此，在石油匱乏來臨之際，糧荒才能或許不至於嚴重到動搖國本，動亂社會。
這也就是《農業基本法草案》第一個版本(台聯版)總則中兩大設計的基本原因。李登輝前總統於2006年指示台聯黨尹伶瑛立法委員起草農業基本法。尹委員乃邀請筆者在內的七位農業、經濟與法律學者(丁文郁、吳榮杰、李元和、林順福、胡忠一、蔡宏進、謝銘洋)，參考日本的新法，逐條比對我國的農業發展條例，並朝著落實生產、生活與生態的制度設計來研擬草案。經過四個月的密集討論，以及一次對外諮詢的公聽會，「學者版草案」完成交送台聯黨，經該黨團稍作文字修飾後提案，居然得到93位跨黨派連署，而於同年九月間順利付委。可惜本會期以無台聯黨立委，因此無法在經濟委員會呈現出來。
農業基本法草案的重點
台聯黨或「學者版草案」的兩大設計，其一是在行政院設置「農業政策審議委員會」，由農業主管部門首長作為執行長，用以提升其政策位階，避免重蹈過去只顧工商發展，不管農業死活的覆轍。其二是責成農業主管部門提出較長期的「農業施政方針」來契合《農業基本法》所提出的原則，並根據立法院同意的「農業施政方針」每年編定「農業施政計畫書」。如此一來才可以將政府農業施政的重點與先後能在民意的監督下，遵循農業基本法，讓有限的經費能發揮振興農業最大的成效。
基本法所規範的農業施政的根本目標應設定以下的四個大項目：農業生產、農產品供應充足安全、農地生態維護，與鄉村振興建設。不過最重要是農業生產基地的維護，以及農民收入的確保。
(一)、農業生產基地的維護：農地零碎化乃是《農業發展條例》所產生的後遺症，嚴重影響農地的完整性；其中關於農地管理的條文一再修改，顯得支離破碎，無法達到維持農地完整性的目標，因此應予於廢除，改由《農業基本法》要求下定立農地管理的相關作用法。更有甚者，其他部門的法律凌駕於農業者，例如民間版《土地徵收條例》重點原則的文字，也可以納入《農業基本法》，由新法統籌來防堵農地的一再被侵吞。同樣的，農村的擴建或新建之用到農地者，也宜放到農地管理法來規範。農地被污染的弊端也可以用同樣的方式來處理。
(二)、農民收入的確保：雖然若干農業生產項目有比較豐潤的收入，然而整體而言，其比率畢竟不高。農政重點應該著眼於大多數小農的生計，不能一味追求少數明星項目，更不能重企業而輕小農。特別是在石油匱乏的時代，農家將由目前的唯生產單位回歸為生產、生態、生活三者一體的小農型態。在這樣的回歸過程中，目前施政最重要的任務是建構一個可行的農地耕種管理制度，俾使飽受化肥農藥危害的農地可以恢復生機。這樣的耕種制度將是恢復廢耕休耕農地的耕作，而其最合理的耕作對象就是進口的雜糧、小麥，包括一成素食人口健康所仰賴的多類豆科作物。《農業基本法》可以要求政府採取對對地補貼、環境補貼的方式，讓農民能夠採用環境友善的耕作農法，而能得到合理的收入，期能在十年之內恢復農地生態環境。
細言之，關於農業生產政策，可以設定農業經營者、農業組織、農業生產基地、農業資材、農產品價格、受災損害之補償、農業教育、農業科研與推廣等八項要點。近年來各界對農業的看法趨向於兩極，一則視農業為「興利」的手段，另方面則視農業為小農「生存」之所仰賴。鑒於我國地狹人稠，農業人口在總人口中的比率仍高，農業經營無法全然仰賴專業農，因此在農業生產政策的方向，興利與生存應予以並重，避免失衡。在興利方面，政府應推動農地整併，擴大經營規模，以培育能穩定經營並具有營運效率及競爭力之專業農業經營者。在生存方面，政府對於農業經營者之支持應照顧兼業農，並及於原住民、女性、青年、高齡之農民，與轉業務農者。而攸關農民所得之措施，包括農業資材、農產品價格、與受災損害之補償，草案上也都有著墨。此外政府應合理分配農業用水，增進農田水利設施功能，並發揮農田之多用途；若有必要限制農業用水，政府應補償農民之損失。
若說農業生產政策是就農民之生產而設計，對於全體國民與納稅人則應確保農產品的充足與安全；因此政府的「農業施政方針」應具體提出能保障糧食充足的糧食政策來，包括如何提高國內自給生產、以及國內生產不足時的有效進口政策。食品安全與國人健康之關係密切，政府應盡其所能加以把關，因此基本法要求政府制定可追溯制度，嚴格執行食品之檢驗，並且杜絕走私。雖然尚未立法，但蘇嘉全擔任農委會主委期間推展可追溯制度不遺餘力，可惜後繼者未能繼續積極執行。這也看出來，沒有基本法的約束下，政府施政真的很容易因人而異的缺點。
安全食品之生產，其基礎在於乾淨優質之生產環境，但是我國許多農地的環境已嚴重受到破壞；而破壞的肇因遠超乎農業層面，因此亟需訂立上位的法律來維護農地生態。要求政府對於容易污染環境之肥料、農藥與廢棄物，須加強農業操作上之管理，對於可能造成危害之生物須加強進口與走私之管理；為防止農地及水資源遭受污染或破壞，應禁止污染物或廢棄物棄置於農地或流入農業用水，及非法之砂土挖採與地下水抽取。對遭受污染之農地，政府應依法管制使用，並協助受害者向污染者請求損害賠償；無法求償者，由政府設置基金補償之。
維護農地環境，除了以上的防弊措施之外，還需要有積極的作為方能有成。草案進一步要求政府訂立合乎生態循環原則之有機農業法，並且加強農業生態環境維護之措施，來積極挽救日趨劣化之農地。這是鑒於我國有機農業只有政府約束有機農民的「農產品生產及驗證管理法」，但是卻缺乏法律來規範政府對有機農業的推動，政府因之怠惰致使推動成效不彰。近年來歐盟地區的有機農業進展相當快，究其原因，由慣行農法轉型為有機農法的農民可得到補貼是最重要因素。這類補貼實際上是基於歐盟共同農業政策的上位規定。共同農業政策主要在於提供農業補貼，其額度高達整個歐盟政府約一半的預算。而有機農業補貼正是單一給付制度下要求農民依照環境友善方式進行農業操作的一環。這樣照顧農民同時又兼顧環境的先進政策，農委會遲遲不去引進來調整現行廣受詬病的補貼辦法，正是缺乏農業基本法來鞭策所致。
關於第四大方向，即鄉村振興建設的課題，除了致力於農業產銷提高農民收入外，草案要求政府提升就業機會，推動村落更新，加強交通、資訊、通信、醫療、衛生、教育與文化等基礎建設，並鼓勵城市居民至鄉村居住；同時要求維護農村文物、傳統農法與生態知識，這些珍貴資產是鄉村旅遊與休閒農業之所繫，休閒農業為具有特色的重要農村發展方向，政府應訂定法律來落實執行。由於農民所得偏低，因此政府對於農民之生活與退休津貼，也應予以辦理。只有把這些攸關農村生存的問題全盤地解決，才可能讓農村真正再生。
《農業基本法》所揭櫫的原則要能落實，必須要在條文中要求行政部門針對各項作用法限期立法，否者亦可能淪為道德宣示，無法有效規範行政部門的施政。除了前述的農地管理法外，完整有機農業法的要旨也需在《農業基本法》條文中羅列。許多不合時宜的農業相關法規，也應提綱挈領地將必要的規範放到基本法中，作為修法的準則，期能以全盤換然一新的農業法規施政，來提振農業與農村，面對即將來的的正由與糧荒危機。
急迫的修法運動
雖然學者版在參酌日本基本法的同時也考量我國情況，但是畢竟參與的學者偏重於農業，加以研擬時間倉卒，因此疏漏在所難免。既然立院各黨都相繼推出草案，顯然委員們不分黨派都能體認農基法的重要；然而目前立法的過程鮮少充分徵詢社會各界的意見，因此周延的做法是以學者版為基礎展開層面廣泛的討論，將規範政府應做什麼，不應怎麼作，俾以挽救我國農業免於毀滅的諸多措施，期能抽離化作簡潔的上位條文，作為我國農業施政的根本大法。這些廣泛的討論，除了有賴於政府與各政黨的支持外，眾多有心的民間組織也應動員起來，群策群力地建構出一部徹底翻新我國農政的農業基本法。
