解讀「糧食的新地緣政治」
IPES-Food在2026年5月出刊了報告：《The New Geopolitics of Food: Navigating policies for resilient self-reliance. A Special Report》延續該組織一貫的觀點，在國際局勢巨變的現今顯得相當重要。農業經濟方面並非我所長，因此透過ChatGPT生成此文，提供大家參考。
另參考：用「糧食韌性自主」取代「糧食自給」。觀點種子網20260517-1。
建構韌性自主的食農系統
永續糧食系統國際專家小組(The International Panel of Experts on Sustainable Food Systems，IPES-Food)在2026年新報告《糧食的新地緣政治The New Geopolitics of Food》中指出，全球正進入新的糧食物地緣政治時代；戰爭、貿易衝突、氣候變遷、能源危機與供應鏈中斷，正在動搖過去建立於自由貿易與全球化之上的食農系統。過去高度依賴即時供貨與全球供應鏈的模式，雖然追求效率，卻也讓食農系統在危機中變得極為脆弱。
報告認為，當前危機不只是短期市場波動，而是全球工業化食農系統長期結構問題的集中爆發。過度自由化、企業集中化與對全球市場的依賴，使許多國家在面對糧價上升與供應中斷時缺乏調節能力，尤其是高度依賴糧食進口的南方國家。
因此，越來越多國家開始重新思考糧食安全與農業政策。IPES-Food主張，各國應建立「韌性自主(resilient self-reliance)」的食農系統，也就是在維持國際合作的同時，強化本地糧食生產能力、降低過度依賴進口，並提升面對外部衝擊的能力。
報告強調，未來的食農政策不應只追求效率，而應建立在團結、公平、多樣性與自主性之上。公共糧食儲備、供應管理、地方市場、生態農業與區域合作，都可能成為提升糧食韌性的重要工具。
IPES-Food最後指出，當前世界正站在食農政策的重要轉折點。未來各國的選擇，將決定全球食農系統是走向更脆弱與不平等，還是邁向更具韌性、公平與永續的方向。
壹、全球進入「新的糧食地緣政治」時代
全球食農系統在過去數十年來都建立在自由貿易、全球化供應鏈與「即時供貨(just-in-time)」的邏輯上，這系統如今因戰爭、貿易衝突、氣候衝擊與國際秩序動搖而變得愈來愈脆弱。 IPES-Food 在本報告指出，全球正進入一個新的糧食地緣政治時代。
報告認為，這場變化並不是單一事件造成，而是多股力量交互作用的結果。其中最明顯的是近年快速升高的貿易戰與經濟對抗。
報告以美國2025年後的新關稅政策為例，指出川普政府大幅提高對全球多數國家的關稅，美國平均有效關稅稅率從2025年初的2%，升高至2026年的14.4%，創下1930年代以來最高水準。 雖然部分措施後來有所調整，但全球市場已開始出現高度不確定性。
這種貿易戰直接衝擊到全球食農系統。許多出口農產品到美國的國家，包括巴西、哥倫比亞與越南等，都面臨咖啡、牛肉、柳橙汁等出口受阻的問題。中國則因與美國的貿易衝突，調整黃豆進口來源，逐漸轉向拉丁美洲市場。報告指出，這些變化正在重塑全球農產品流向與供應鏈配置。
除了貿易衝突之外，軍事戰爭也是新糧食地緣政治的重要驅動力。烏俄戰爭、中東衝突、加薩與蘇丹等地的戰事，都顯示全球糧食系統高度依賴跨國供應鏈，而這些供應鏈在戰爭下極其脆弱。烏克蘭是全球重要的小麥、玉米與葵花油出口國，其糧食出口在俄羅斯入侵後受到嚴重干擾，引發全球穀物價格上漲，尤其對全球南方糧食進口國造成重大衝擊。
報告更指出，糧食本身已成為地緣政治武器。 無論是糧食禁運、出口限制，或是利用糧食援助進行政治施壓，都顯示糧食已不只是商品，而成為國際權力競逐的一部分。
與此同時，許多主要援助國，包括美國、英國、加拿大與德國等，也開始削減國際糧食與發展援助。 對阿富汗、蘇丹與巴勒斯坦等長期處於危機的地區而言，糧食援助往往是避免飢荒的最後防線。當援助縮減，許多原本已很脆弱的人口將更難維持基本生存。
報告也認為，全球多邊治理系統正逐漸失去功能。聯合國因大國對立而難以有效處理戰爭衝突，WTO則因主要國家不再遵守自由貿易規則而逐漸失去權威。 過去支撐全球糧食市場穩定的國際制度，正在快速鬆動。
這些變化進一步推升全球糧價波動。報告指出，自COVID-19疫情以來，全球糧食價格長期高於整體通膨水準，平均比2019年高出35%以上。 能源價格上升也帶動肥料與農業投入品成本增加，使農民生產成本更加沉重。
其中，南方國家受到的衝擊尤其嚴重。許多低收入國家在1980年代結構調整政策下，被迫削弱本地農業保護，轉而依賴進口糧食。 當全球糧價與運輸成本上升時，這些國家便面臨龐大進口壓力與債務負擔。2025年全球糧食進口帳單已達2.2兆美元，最低度開發國家的糧食進口成本大幅增加。 許多政府陷在購買糧食、償還債務、教育與醫療支出之間，其取捨頗為艱難。
另一方面，大型農糧企業則利用危機進一步擴張市場力量。報告指出，自2008年金融危機後，全球種子、農藥、肥料與食品零售產業的企業集中化持續加劇。部分大型企業甚至趁著市場混亂提高價格、擴大利潤。 換句話說，危機並未削弱大型企業，反而加深其壟斷能力。
新的糧食地緣政治也帶來生態與氣候上的連鎖效應。例如中美貿易衝突促使中國增加從巴西進口黃豆，進一步推動巴西擴張大豆種植，導致生物多樣性熱點的森林砍伐與農藥的使用增加。 報告認為，地緣政治衝突與氣候危機正在彼此強化。
最終，這些因素共同加劇全球飢餓與不平等。非洲、中東與長期戰亂地區正面臨最嚴重的糧食危機。 報告認為，當全球供應鏈愈來愈不穩定，最脆弱的人口永遠是最先受害者。
因此，IPES-Food 主張，各國不能再單純依賴全球自由市場來維持糧食安全，而應建立「韌性自主(resilient self-reliance)」的食農系統。 這並不意味完全封閉或拒絕貿易，而是要重新強化本地糧食生產能力、降低過度依賴進口、建立公共糧食儲備與市場穩定機制，提升面對外部衝擊的能力。
報告特別提到，公共糧食儲備、供應管理、價格穩定與市場管理工具，過去曾是許多國家的重要政策，但在1980年代後的新自由主義與WTO自由化浪潮中被逐步拆除。 如今，隨著全球局勢動盪，各國再次開始重新思考這些政策工具的重要性。
整體而言，當全球化食農系統因地緣政治衝突而暴露其脆弱性，各國需要重新建立更具韌性、較少依賴全球市場、並能保障農民與消費者的食農系統。這不只是糧食政策的調整，更是對過去四十年自由化全球糧食秩序的一次根本反思。
貳、以市場管理工具回應全球糧食系統的不穩定
IPES-Food進一步討論，在全球糧價劇烈波動、供應鏈不穩與地緣政治衝突升高的背景下，各國應重新啟用政府對農糧市場的介入與管理。
許多曾在1980年代後被視為「過時」或「扭曲市場」的政策工具，例如公共糧食儲備、供應管理、生產配額與價格穩定制度，如今再次受到重視。IPES-Food認為，這些工具不應只從市場效率角度評價，而應視為建立糧食韌性與保障糧食安全的重要機制。
報告首先介紹「公共糧食儲備」(Public Food Stockholding, PSH)。這類制度的核心在於，政府或公共機構向農民收購糧食，建立國家糧食庫存，並在糧價過高、供應短缺或危機發生時釋出庫存，以穩定市場與保障民眾取得糧食的能力。 報告指出，公共糧食儲備並非現代才出現的新制度，而是具有悠久歷史。從中國漢代、羅馬共和國到印加文明，都曾存在由國家管理糧倉與糧食分配的制度。
然而，自1980年代開始，在國際貨幣基金(IMF)、世界銀行與自由化政策推動下，許多國家逐漸拆除公共糧食儲備與市場干預制度。直到2007至2008年的全球糧價危機、COVID-19疫情與烏俄戰爭後，各國才重新意識到，缺乏公共糧食庫存會使國家在危機中極度脆弱。
印度是報告最重要的案例之一。印度的公共糧食制度源自殖民時代的大飢荒經驗。1943年孟加拉大飢荒，使印度社會深刻體認到，若完全依賴市場分配糧食，將可能造成大規模人道災難。 因此，印度在1965年成立「印度糧食公司」(Food Corporation of India, FCI)，建立全國性的糧食收購與配給系統。2013年的《國家糧食安全法》更進一步將糧食分配制度正式制度化。
在這套制度下，政府以最低支持價格向農民收購稻米與小麥，再透過大型糧食庫存與公共分配系統，以低價供應糧食給低收入家庭。 報告指出，約有67%的印度人口受益於此制度，相當於接近10億人，是全球規模最大的公共糧食分配系統。 IPES-Food認為，這套制度在2007-2008全球糧價危機與COVID-19疫情期間，有效減少國際糧價波動對印度社會的衝擊，也透過保證收購價格維持了農民收入的穩定。
除了國家層級的制度外，報告也介紹西非國家經濟共同體(ECOWAS)的區域糧食儲備機制。這套制度是由多個國家共同建立區域糧食庫存，在糧荒、乾旱或危機發生時相互支援。 ECOWAS目前擁有約4.2萬公噸穀物儲備，其中87%來自西非本地農民與生產者組織。 報告認為，這種區域合作模式不僅有助於分散風險，也能減輕單一國家的財政壓力，並強化區域糧食安全。
第二部分接著討論另一類市場管理工具：「供應管理」(Supply Management)。這類制度主要透過生產配額、價格協商與市場管制，避免農產品供應過剩與價格崩跌。 雖然供應管理在二戰後曾相當普遍，但在1980年代後因市場自由化而逐漸被拆除。不過，加拿大與挪威等國至今仍保留部分制度。
加拿大的乳品、雞蛋與家禽產業，是供應管理制度最著名的案例之一。加拿大透過生產配額、價格協商與限制低價進口等方式，穩定農產品價格與農民收入。 報告指出，相較於美國與歐洲市場在COVID-19期間出現劇烈價格波動，加拿大的乳價維持相對穩定。 此外，由於供應管理降低過度生產，在疫情期間發生的大規模倒牛奶問題，加拿大也比其他國家輕微。
IPES-Food特別強調，供應管理不只是經濟政策，也有助於維持小型家庭農場與農村社區的存續。 若完全交由自由市場競爭，農業往往會走向大型化、集中化與工業化，進一步造成農村人口流失與環境壓力。
挪威則提供另一種供應管理模式。挪威的乳業制度結合生產配額、農民合作社與政府價格協商。 其中，TINE合作社掌握全國94%的生乳收購。 報告指出，挪威的制度不只是為了穩定價格，也具有保存偏鄉農業、維持文化景觀與保護小農的功能。
不過，IPES-Food並未完全美化這些市場管理制度，而是誠實討論其問題與批評。公共糧食儲備制度往往涉及龐大財政成本、倉儲建設與管理問題。 例如印度估計約有30%的公共糧食未能真正送達受益者。 區域糧食儲備則可能面臨政治干預、資金不足與管理效率低落等挑戰。
供應管理制度則常被批評會提高消費者價格，或保護效率較低的農場。 然而，IPES-Food認為，這些批評過度強調市場效率，忽略農業還具有維持農村、生物多樣性、土壤健康與地方文化等公共價值。
整體而言，在高度不穩定的全球局勢下，政府重新介入農糧市場，不應被簡單視為落後或反市場，而可能是建立糧食韌性的重要方式。公共糧食儲備與供應管理雖然存在成本與限制，但它們能夠穩定價格、支持農民收入、降低供應鏈脆弱性，並提升社會在危機中的糧食安全。因此，這些制度應從「韌性」、「公平」、「糧食主權」與「永續性」的角度重新被理解，而不只是以自由市場效率來評價。
參、在動盪世界中建立「韌性自主」的食農系統
在第三部分中，IPES-Food提出了整份報告最核心的政策方向。報告認為，全球正進入一個高度不穩定的時代，戰爭、貿易衝突、氣候變遷、能源危機與供應鏈中斷已逐漸暴露出全球化食農系統的脆弱性。過去建立在自由市場與全球供應鏈上的糧食系統，雖然追求效率，卻缺乏面對危機時的承受能力。因此，各國需要重新思考糧食安全與農業政策的方向，建立更具韌性的「自主型食農系統」。
IPES-Food指出，近年許多國家已開始嘗試提升本國糧食生產能力、降低對進口的依賴，並建立更多自主調節能力。若缺乏這些能力，一旦全球市場出現波動，國家便容易遭受糧價暴漲、供應中斷與政治施壓的衝擊。報告甚至認為，在新的地緣政治環境下，「糧食」本身正逐漸成為權力競逐與外交施壓的工具，因此過度依賴全球市場，將使國家暴露在高度風險之中。
然而，IPES-Food同時強調，「自主」並不等於封閉或孤立。報告反對以民族主義或保護主義為基礎的糧食孤立政策，也反對單純以提高產量為目標的工業化農業擴張。 因為若只是透過大型化、數位化與高投入的工業農業來追求「自給率」，反而可能加深對跨國企業、化石燃料與化學投入品的依賴，使食農系統更加脆弱。報告認為，真正的韌性不只是「生產更多」，而是建立能在危機中維持公平、穩定與永續的整系統統。
因此，IPES-Food提出「韌性自主(resilient self-reliance)」的概念。報告引用FAO高階專家小組(HLPE-FSN)的觀點指出，真正具韌性的食農系統，不只是能在危機時維持糧食供應，更必須同時維護公平、多樣性、社會凝聚力與生態完整性。 換句話說，韌性不只是避免崩潰，而是讓社會與生態系統在衝擊之後仍能持續運作並恢復活力。
報告進一步解釋，「食農自主」並不代表完全拒絕貿易或追求百分之百糧食自給，而是強調國家應盡可能建立自身糧食供應能力，避免對進口產生過度依賴。 因為一旦國家將糧食安全完全寄託於全球市場，當國際供應鏈中斷、出口國限制出口或糧價暴漲時，便可能失去基本的調節能力。
在此基礎上，IPES-Food認為，市場管理工具應重新被視為建立韌性的重要政策手段。但報告也強調，這些工具不應只是單純穩定價格的經濟措施，而應與「糧食主權(food sovereignty)」的理念結合。 也就是說，農民與地方社群應擁有更多決定自身生產方式與糧食系統的權力，而非完全受制於跨國企業與全球市場需求。
因此，第三部分特別強調「多樣化」的重要性。IPES-Food認為，真正的韌性來自多元化的農業與供應系統。若糧食生產過度依賴少數作物、少數企業與少數供應鏈，一旦出現衝擊，整系統統便容易迅速崩潰。 相反地，支持小農、多元作物、地方市場與區域供應網絡，則有助於分散風險並提高系統適應能力。
因此報告提出「territorial markets (地域型市場)」的概念。IPES-Food指出，疫情與戰爭已顯示，真正能在危機時維持民眾取得糧食能力的，往往是地方市場與區域供應系統，而非高度集中化的全球供應鏈。 這些地域型市場通常與地方生產者連結較緊密，也較不容易因國際物流中斷而全面停擺。因此，政府不應只投資大型出口導向供應鏈，也應支持地方加工、配送與區域市場網絡。
IPES-Food同時強調，市場管理制度應與「生態農業(agroecology)」結合。 過去許多市場管理政策並未特別考慮環境問題，但未來這些制度可以成為推動農業轉型的重要工具。例如公共糧食儲備可優先收購多樣化與在地化作物，供應管理制度也可支持小規模農業、輪作與低投入耕作，減少對化肥、農藥與化石燃料的依賴。
第三部分也進一步說明，市場管理制度在危機時具有「緩衝器(shock absorber)」的作用。 例如公共糧食儲備可在糧價飆升時釋出庫存，供應管理則能避免價格崩跌與農民大量退出生產。報告以北美禽流感為例指出，美國高度集中化的大型蛋雞產業在疫情期間受到嚴重衝擊，而加拿大較分散且具有供應管理的系統則相對穩定。
除了國內政策外，IPES-Food也主張重新建立以合作與公平為基礎的國際關係。報告並不反對國際貿易，而是反對過去那種由少數強權與跨國企業主導、缺乏公平性的全球糧食系統。 因此，IPES-Food支持區域糧食合作、共同糧食儲備與公平貿易安排，例如西非ECOWAS區域糧食儲備與加勒比海國家的區域糧食韌性合作。
最後，報告將「韌性自主」與更廣泛的「糧食主權」運動連結起來。IPES-Food認為，真正的食農轉型不只是技術問題，更涉及土地權、農民權利、種子主權、地方知識與原住民糧食系統等議題。 因此，建立韌性食農系統，不只是增加糧食產量，而是重新建立地方社會與食農系統之間的關係，讓社群重新擁有對糧食系統的控制權與決定權。
整體而言，在全球地緣政治與氣候危機日益加劇的時代，真正的糧食安全不再只是「能否從國際市場買到糧食」，而是國家與社會是否擁有足夠的在地生產能力、公共制度、地方市場與社會韌性，能在危機中仍公平、穩定且永續地維持糧食供應。IPES-Food認為，未來食農政策的關鍵，不只是提高效率，而是建立更具多樣性、地方性與公共性的韌性食農系統。
