生物安全議定書的發展與影響

引用：郭華仁 2013 農業生物多樣性與農業永續經營。台大種子研究室http://seed.agron.ntu.edu.tw/publication/201305.pdf。
農業生物多樣性與農業永續經營
郭華仁 (國立台灣大學農藝學系) 2013-05-18 回目錄

五、生物安全議定書的發展及影響

基因改造科技的廣泛應用，已造成全球性紛爭的議題，討論重點在於基改產品的健康與環境風險，以及此等產品的管理規範。這些議題一旦涉及國際性事務，就不是單獨一國可以妥善處理的。

基因改造技術安全議題之國際規範，主要以生物多樣性公約的「生物安全議定書」以及國際糧農組織(FAO)與世界衛生組織(WHO)聯合成立的國際食品標準委員會（Codex Alimentarius Commission）所訂之「DNA重組植物衍生食品之食品安全評估指引準則」為主。生物安全議定書是具有法律拘束力的國際規範，而後者並不具有法律拘束力，因此各國也無執行義務；不過其風險分析的運作模式，已逐漸被國際間採納為處理基因改造技術風險議題之標準作業程序，因此也顯出其重要性。

1. 生物安全議定書簡史

根據生物多樣性公約第十九條第三項的規定，締約國應考慮制定議定書，針對LMO的跨境運輸安全性加以規範，期能避免基改生物對生態保育以及生物多樣性的永續使用產生負面效應。在1992年生物多樣性公約通過之後各國開始就LMO此爭議性極高的議題進行研商，終於在2000年1月29日第一屆臨時締約方大會通過，《卡塔赫納生物安全議定書(Catagena Protocol on Biosafety)》。本「生物安全議定書」在2003年9月11日議定書正式生效，到2013年五月止在193個公約簽約方中已有166個簽約方通過並且實施。

「生物安全議定書」能夠有效實施，需要具備懲罰條款，但是議定書的相關條款(第27條)並未明確規範損失事情發生後如何進行賠償與補救，僅要求在議定書第締約方大會進行協商，在四年內加以處理。締約方大會計在期限之前的2004年2月設立賠償責任和補救問題的法律與技術專家工作組，進行分析與研擬，而於2010年10月15日正式通過《卡塔赫納生物安全議定書關於賠償責任和補救的名古屋-吉隆坡補充議定書(Nagoya- Kuala Lumpur Supplementary Protocol on Liability and Redress to the Cartagena Protocol on Biosafety)》。本「補充議定書」目前雖已獲得54個簽署，但到2013年3月底僅12個簽約方通過批准或承認，與40個簽約方正式通過而方能正式生效的規定還有一段距離。而這12個簽約方中8個歐洲國家與歐盟政府就佔了四分之三，充分顯示歐洲人對基改生物的認知方向。

2. 生物安全議定書的內涵

生物安全議定書的要點在於規範具活性基改生物的國際間運輸、裝卸與使用，包括不能繁殖的生物體、病毒和類病毒等；不過作為醫療與科技研發等使用目的與在封閉場所使用的LMO，以及僅為過境但不入境的LMO則排除在規範之外。具活性的基改大豆、玉米等LMO當然也可以作為食物、飼料，可說本議定書牽涉到基改產品的商業利益，因此在協商中基改作物生產國與進口國的對立關係就反映在協商過程的折衝不斷；至今幾個基改大國，即美國、阿根廷、加拿大等都沒有簽署安全議定書，可見一斑。

為了避免締約國間由於立場觀點的不同，造成因決策機制的混亂而衍生出無謂之紛爭，因此本議定書就生產國與進口國的需求，設定主要的規範為事先通告程序、風險評估、風險管理、資訊與教育、以及損害之賠償與補救等；而各項措施都需要科學證據，作為判斷或評估該LMO 是否將對於進口國之環境或人類健康構成風險或危害之基準，亦即進口決策之風險判定需要根據科學證據。然本議定書在科學證據之上更援用了預警原則(Precautionary principle)的基本精神。

1. 科學證據與預警原則

在生物安全議定書中，序文與第一條都指出預警理念乃基於里約宣言第十五項原則中所提之原則；第十條第六項與第十一條第八項則點出預警原則的上位性，若相關科學資訊或知識不充分，無從證實某LMO不會危及生態保育、生物多樣性之永續使用以及人類健康風險時，則簽約國可以做出條件進口、禁止進口、或出口國需補充資料等決定。

2. 事先通告與決定程序

當出口締約國首次有意向進口國引入LMO之前，需就此備妥相關資料，提前通知進口國，以獲得其事前許可；進口締約國則應於收到通知後在90天內以書面確認收到，並且應依合理和透明的方式進行風險的科學評估，於在270天內向進口國與生物安全資訊交換所通報所作決定，同時敘明進口條件及理由。

3. 風險之評估

進口國再作決定前，需要根據申請者所提供的科學技術資料以及相關科學證據進行風險評估。詳細的科學技術資料包括：受體生物以及基因來源生物的基本生物性資料、載體的特性資料、轉殖後特性改變的資料、LMO與受體生物在生物特性上的差別、LMO的偵測與鑑別方法、LMO預定用途、該LMO與非基改受體在用途上的差異、釋放環境的位置、釋放環境非生物、生物與生態的資料等。進口國可以要求出口者進行風險評估；若自己進行，也得要求申請者繳費。

3. 風險之管理

締約國應在考量社會經濟因素之前提下，制定風險管理機制與措施，以因應LMO利用、裝卸及越境轉移而造成的各種風險，包括對領土內生物多樣性保護、永續使用、以及對人類健康的危害。進口國也可以在某基改生物尚未釋放之前，就向出國締約國要求提供風險評估資訊，以資因應該LMO在仍未核准前就進到國境之內的情事。而締約國在發生未核准前就在環境中使用某LMO的情事時，有義務將可能發生的風險與應對方法通告生物安全資訊交換所與國基相關機構。締約國也應落實公眾參與，確實實施公眾意識和教育活動，並且公開進口LMO的資料，在LMO的決策過程中也須公開徵求公眾意見，然後在不違反機密資料的規定下，公開其決定。

4. 標識之規範

議定書要求出口國在其基改產品應附加說明文件，在包裝、儲存、運輸、處理、使用與銷售過程中都應加以標記，以資表明為基改產品，以及進口商資料。此規範及於LMO的三種使用類型；(1)若產品只是作為食用或飼料用，則在能識別時需標示為「LMO」，若無法識別時需標示為其中「可能」含有LMO兩者都要表明不作為環境釋放(如田間播種)用。(2)若作為封閉使用，則需標示「LMO」，並應敘述該LMO如何儲存、運輸、處理、使用等作業要求。(3)若作為環境釋放用，除了前述標示與具體要求項目外，還要具體表明該LMO的身分與相關特性。

5. 賠償與補救

「名古屋-吉隆坡補充議定書」確定了基改生物導致生物多樣性或人類健康時，其賠償責任與補救的國際規則及程序。本補充議定書規定，除非在天災、不可抗拒力、戰爭或內亂行爲的情況下導致了損害可以免除責任之外，否則不論基改生物是提供環境釋放(田間播種)，或是無意中的釋放，或是違法的釋放，若能確定基改生物與損失的因果關係，「經營者」都應負賠償與補救之責，都需要向主管機關繳納評估損害和採取適當應對措施的費用和開支。一旦發生損害，經營者應立即通知主管機關，並且評估損害程度以及採取適當的應對措施。而主管機關則應確定造成損害的肇禍者，並且評估損害程度以及決定經營者應當採取的應對措施。所謂經營者包括開發者、生產者、通知者、出口者、進口者、許可證持有者、將LMO置於市場者、承運人或供應者等。

6. 非締約國

我國並非締約國，但議定書的條文也針對非締約國加以處理，主要是締約國可就LMO的越境轉移與非締約國訂立雙邊、區域及多邊協定，並且應鼓勵非締約國遵守議定書，並且向生物安全資訊交換所提供管轄地區內LMO釋放或進出口的資訊。

3. 生物安全議定書的影響與效力

在2012年基改作物種植面積前九大的國家的六個，即巴西、印度、中國、巴拉圭、南非、巴基斯坦等都是生物安全議定書的簽約國，也都已在國內通過本議定書；不過美國、阿根廷與加拿大等這三個基改農產品主要輸出國都沒有簽約，其基改作物面積加起來佔全球基改面積的61.69%。巴西早期其實也是禁種基改黃豆，2003年9月議定書正式生效後，巴西於該年11月才通過議定書，而其主要的種植則是由2004年開始。目前全球有64個國家，包括我國，設有基改產品的標示規定，雖然程度上有所差別，但是前四大基改大國中只有巴西設有標示規定，其餘美國、阿根廷、加拿大則皆採自願性標示規定，而這三國恰好就是沒有簽署生物安全議定書的國家。由此事實可以看出來，基改產品輸出國的立場是與以LMO國際貿易當作規範標的議定書有根本的差別的。

中國是目前最大的基改大豆進口國。該國在2000年就簽署生物安全議定書，並於2005年年中通過後實施。中國自2002年3月20日開始，就規定基改產品須經過申請、評估，取得安全證明書後才可以進口；也要求基改産品需要標示才可出售。這些措施都符合生物安全議定書的精神。

日本、韓國也進口相當多的基改產品。日本在2003年11月通過生物安全議定書，2004年2月開始實施，而在約同時也施行了《基因改造生物使用規範之生物多樣性確保法》，俾能預防基因改造生物越境移動而對生物多樣性造成不良影響。不過日本多次發現進口的基改油菜種子在運輸過程中可能不慎外洩，而導致在港口附近或高速公路旁自行發芽生長，甚或發生基改特性跨物種轉移的情事。韓國雖然在2000年簽署生物安全，但是一直到2007/2008才在國內通過並實施。韓國的基因轉殖生物越境移動相關法律則早在2001年就已制定，而在2008年議定書實施之後才正式施行此國內法。

雖然生物安全議定書提供給各簽約國一個國際法位階，用能制定相關的國內規範。不過議定書主要是處理基改生物活體的國間間運輸，而基改黃豆、基改玉米等大宗穀物通常仍具種子活性，因此其國際貿易實際上也適用於議定書的規範。所以要衡量生物安全議定書的效力，必須由國際貿易糾紛去檢視。美國與歐盟的基改產品貿易糾紛就是最佳的案例。

美國是基改作物研發、種植與產品外銷的大本營，因此對於限制基改生物運輸的生物安全議定書當然是興趣缺缺。而相對於議定書的預警理念，以及歐洲的根據製程的管理，美國則提倡實質等同原則，而根據產品去管理。歐洲認為基改生物的製成本身拒不確定風險，因此根據預警原則，在產品的試驗與商品化皆需要嚴格地管控，因此從1998年10月開始，歐盟對於美國等基改產品輸出國事實上採取了普遍性的禁令，禁止基改產品的進口與上市。2003年美國、加拿大與阿根廷就在WTO對歐盟提出控訴，認為歐盟禁令違反WTO若干關於食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施協定等規定。

同年8月WTO下令爭端解決機構成立小組予以審理。經過三年的審理，爭端解決小組在2006年判決歐盟禁令的確違反國際貿易法規。實際上歐盟在1998實施基改禁令後，隨即展開基改法規的研擬，因此在2001到2004年陸續提出單獨立法，針對基改生物的環境釋放、作為食品與飼料、基改產品的產銷履歷及標示、基改生物跨國運輸、基改生物環境危害的復原與賠償等制定相關的法規或指令，可說相當完整，並於2004年就解除基改禁令，因而歐盟認為WTO的裁定歐盟敗訴並不具實質效應。不過小組爭端解決在裁決書中並不就預警原則是否為國際法原則加以裁決，亦不加以引用，因此論者認為預警原則的實際作用因此大受影響，未來若有類似案件，可能更不會直接援引預警原則(李貴英，2011)。再者，雖然從生物安全議定書到京都議定書等國際規範與森林生態系都具有相當大的關係，但事實上對於若干國家國的釋出或種植基改林木，這些國際公約都沒有達到讓政府嚴格審核基改林木生態及環境風險的效果(楊一晴，2010)。

實際上除了生物安全議定書的立法基礎，消費者的意志在避免基改生物危及生物多樣性上也居重要的關鍵。由於歐洲人民普遍的不信任基改科技，因此在民間團體的不斷監督下，歐盟得以在立法與行政上貫徹較為嚴格的基改審查、管控與與監督，而即使基改產品上事實需要標示，實際上商店基改產品上架者並不多見：這乃是廠商認識到消費者態度後的反應，實不足為奇。再者，除了康乃馨外，目前農作物基改轉殖項中歐盟已核准商業生產者僅玉米兩項、馬鈴薯一項，其中馬鈴薯已停止生產，奧地利、希臘、匈牙利等國則加以禁種。玉米也僅西班牙有較大規模的生產，而且還有匈牙利、希臘、法國、保加利亞、奧地利、德國與盧森堡等國違抗歐盟的命令，在國內下達禁種令。違抗歐盟規範更為嚴重的則是非基改區的宣告。在2010年歐洲地區已有31537個個體、4712個地方政府、169個區域政府都已列入無基改生物區，對此歐盟政府也無力禁止。

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