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碩士論文：有機農業法規及政策之研究 第五章之三
第三節 美國有機農業政策 美國有機農業政策初期發展以協助有機產品市場發展為主要目標，而非制定支持生產面發展之相關政策，與歐盟國家以支持生產面發展為初期政策導向的立場不同，此乃因兩地區對於有機農業採取不同態度所致。美國農業官方早期尚未肯認有機農業具有環境、社會等多項「公共利益價值」，而僅將有機農業視為一種維持或改善土壤品質的農業生產方法、有機產品提供農民另一種開拓產品市場的機會、以及提供消費者另一種可選擇的產品。因此1990年代美國有機農業政策重點在於制定國家有機農業法規，建立公平的有機產品市場環境。至2000年代初期，受到美國有機產品消費市場迅速上升以及公眾需求的驅動，農業部及部分州政府逐漸加強有機農業政策的制定，以提升國內有機產品的生產並滿足社會大眾需求。 美國國家農業政策主要由美國農業部(USDA)及所屬各機關執行，各項政策或措施必須經由國會立法提供執行經費及授權執行，因此美國農業政策相關法案是美國有機農業政策最重要的施政藍圖。相較於歐盟，美國有機農業政策的起步較晚，最早於2002年「2002農業法案」中制定支持有機農業發展的措施，其中對有機農業發生直接影響者包括「有機農場驗證費用分擔計畫」以及「研究、教育訓練與推廣」，間接影響有機農業發展的措施則有「自然資源保存計畫」及「附加價值產品生產者補貼計畫」。此處將概略說明各項措施的內容，並說明處於研擬階段的2007農業法案中與有機農業相關的內容。
第一項 有機農場驗證費用分擔計畫 生產者申請有機驗證時必須給付驗證費用，為提高農民投入有機生產的意願，農業部實施「有機驗證費用分擔計畫(Organic certification cost-share program)」，由政府協助分擔部分有機驗證費用，降低農民實行有機生產的成本。2002農業法案(2002 Farm Security and Rural Investment Act, 簡稱2002 Farm Bill)中訂定兩項有機驗證費用分擔計畫的規定，為農業部實施分擔計畫的法源基礎。由於2002農業法案的內容，除了增訂2002農業法案本身的規定外，另有一部分是修定先前就已制定完成的農業法案，而前述兩項分擔計畫即分屬兩個不同的範圍內，且適用對象及內容亦有差異，因此此處將分述說明各分擔計畫的內容。 第一個驗證分擔費用計畫為2002農業法案中修訂「聯邦作物保險法案」中「農業管理協助計畫(Agricultural Management Assistance Program)」規定專章的內容，增加「有機驗證費用分擔計畫」項目，因此此項計畫乃隸屬於「聯邦作物保險法案」之範圍。該項計畫明訂農業部所屬農業銷售署(Agricultural Marketing Service, 以下簡稱AMS)必須提供經費執行分擔計畫，實施期限由2002年至2007年。本項計畫只適用於15個州，AMS依規定每年提供總額100萬美元的計畫經費，供前述15州依法定程序個別向AMS提出申請，獲該項經費之各州，則可供該州內依國家有機法規申請驗證的生產者申請補助費用。本項方案的。在執行上，AMS規定每人的補助額最高為其驗證總費用的75%，且以500美元為上限；制定上限的用意在於擴展可補助的申請數量，避免補助過度集中於已申請者。由於本計畫只適用15州，因此本文稱之為「15州驗證費用分擔計畫」，使其與下文將討論「國家驗證費用分擔計畫」有清楚區別。 除了修訂「聯邦作物保險法案」外， 國會亦制訂2002農業法案本身所屬的「國家驗證費用分擔計畫(National Certification Cost-Share Program)」，此項規定乃屬於2002農業法案所新增訂的條文，而非修訂其他農業法案之內容，與15州驗證費用分擔計畫隸屬不同法案，兩者有所區別。不過，本計畫的實際執行方法與內容大致與15州驗證費用分擔計畫相同，惟其適用範圍擴大為全國各州，由各州政府向AMS提出申請。本方案實施期限由2002年至2007年，但AMS並非每年提供經費，而是於2002年計劃實施後一次提撥500萬美元經費於2002年至2007年間每年提供各州申請，直到經費用完則結束該項計劃。每位有機生產者可獲得的分擔費用上限為其驗證總額的75%，且以最高500美元為上限。另外，國家驗證費用分擔方案仍可適用「15州驗證費用計畫」中的15的州，但該州內同一位生產者只可選擇其中一種補助計畫。表5-2-1為兩個驗證費用分擔方案內容的主要異同。
表5-3-1 國家有機驗證費用分擔計畫與15州有機驗證費用分擔計畫之內容
第二項 自然資源保育計畫 2002農業法案定有許多與環境品質及自然資源保育相關的條款，國家資源保育署(National Resources Conservation Service, 以下簡稱NRCS)依法案內容制定多項環境及自然資源保育計畫，提供生產者從事土壤、水分及其他自然資源保育措施的經費補助。 有機農業生產必須採行作物輪作、禁止施用大部分的化學物質，對於土壤及水質有很大的益處，符合保育天然棲地、保護土壤及水質的目標。有機田區必須設置緩衝帶與非有機田區隔離，緩衝帶通常為綠籬作物，具有改善水質、營造野生動物棲地、降低風害功能，亦可符合自然資源保育目標。另外，有機生產亦有助於小型或家庭農場的發展與生存、調整農村人力結構之功能。由於有機農業在資源保育方面具有前述的多功能價值，因此NRCS與有機貿易協會(Organic Trade Association, 簡稱OTS)共同研擬可供有機農民申請自然資源保育計畫的補貼措施，明確將有機農民列入國家資源保育計畫的對象，有機農民可依視個別情況，申請資格相符的自然資源保育計畫所提供的補貼。不過，本方案主要目的以推動對天然資源保育有益的各項土地管理操作，並非專為推廣有機農業而設，亦屬於間接的有機農業補貼政策。 自然資源保育計畫除了提供生產補貼外，也會對有意願從事各項保育計畫的農民提供技術諮詢服務，其中也包括轉型有機農業的技術諮詢，因此有意轉型的農民可向NRCS申請有機農業操作的技術諮詢。透過國家資源保育0.計畫的協助，獎勵更多農民投入有機生產的行列。
第三項 生產具附加價值農產品之補助方案 2002農業法案「農村發展」專章修訂「2000年農業風險保護法案」中「輔導具附加價值農產品市場開發經費補助」規定，對於生產或發展具備附加價值農產品的個別生產者或生產者團體，補助其提出產品行銷計畫及策略所需的經費。依法案內容，國會原則上每年應提供4000萬美元的方案經費供農業部使用，但2002年至2007年的實行期間，每年提供經費略有差異。依美國農業部認定，有機產品為具備附加價值之農業生產類型，因此有機生產者可申請該項方案的經費補助。本計畫雖非有機生產專屬的支持措施，仍間接提供有機農民補助。
第四項 研究政策 農業研究政策亦為美國國家農業政策的重點，農業法案中定有農業研究政策的重點發展領域與方向，相關農業機關或研究機關必須依法案內容提供研究計畫與研究經費。 「整合州際研究、教育及推廣署(簡稱Cooperative State Research, Education, and Extension Service, 簡稱CSREES)」於1998年提出「轉型有機農業計畫」，提供有機農業研究專屬經費，為美國最早的國家型有機農業研究計畫，首度將有機農業提升至國家研究重點發展的層級。2002農業法案中再度規定 CSREES必須提供有機農業專屬的「有機研究與推廣計畫」。依據規定，CSREES在2003年至2007年間，每年必需提供300萬美元研究經費用於「有機研究與推廣計畫」及170萬美元用於「轉型有機農業計畫」；2004年時，CSREES將兩者整併為單一的「綜合有機計畫」，為美國最重要的有機農業研究計畫。綜合有機計畫提供申請的計畫類型，除了研究外，亦包括教育與推廣活動計畫，提供農民訓練、教學課程、資訊宣導等計畫申請。 除前述綜合有機計畫外，2002年法案農業法案也定有其他與有機農業研究相關的規定，相關機關必須依規定執行。關於美國有機農業研究發展的詳細內容，將於本論文第六章「研究與教育」中說明，此處僅在於強調美國農業政策已提升對有機農業研究的重視。
第五項 推廣政策 推廣措施內容涵蓋層面較廣，舉凡與開拓有機農業相關的活動皆可屬於推廣措施的範圍，包括建構良好的資訊系統以提升各界對有機農業的認知、提供農民訓練與技術諮詢服務、提供有機產品銷售的支持措施等。除了前述第四項提及CSREES可提供有機農業推廣計畫的申請外，2002農業法案也定有其他機關必須執行的有機農業推廣措施。至2006年為止，最重要的推廣措施及執行機關包括： (1)農業銷售署(Agricultural Marketing Service, 簡稱AMS)：協助建立銷售有機產品的場所或設備；(2)於農業研究署(American Research Service, 簡稱ARS)所屬的國家農業圖書館(National Agriculture Library)下建立永續農業資訊中心，提供有機農業研究成果、市場資訊報告等各項與有機農業相關議題的文章或資訊；(3)經濟研究署(Economic Research Service, 簡稱ERS)：研究及分析美國有機產業的生產現況與市場發展趨勢、架構有機市場統計資料系統；(4)外國農業處(Foreign Agricultural Service, 簡稱FAS)：掌握國際及其他國家有機產品貿易情況的資訊；(5)國家農業統計處(National Agricultural Statistics Service, 簡稱NASS)：收集並建構完整的有機產品生產、銷售及價格資訊系統，提供各界完整且透明化的資訊；(6)CSREES：提供有機農業推廣計畫的申請，至2006年已有42個州中的57個研究機關構透過CSREES提供的計畫，提供有機農業教育與訓練服務，這些單位包括農業學院、州立農業部等。
第六項 美國有機農業政策之未來發展 第一款 2007農業法案之有機農業政策 2007年年底，新的美國農業法案2007(Farm Bill 2007)將取代現行的農業法案2002，成為未來美國新的農業政策施政依據。在農業法案2007完成之前，已有多個美國有機農業民間團體提出，新農業法案應增加更多支持有機農業發展的相關政策，例如有機貿易協會(OTA)提出四項有機農業政策優先課題，包括：(1)支持有機農業及貿易的轉型；(2)消除有機農業與貿易發展的障礙因素；(3)增加有機農業研究與經濟研究的措施與經費；(4)延續並強化現行相關政策。 另一個有機農業相關團體「國家永續農業發展組織(National Campaign for Sustainable Agriculture)」對2007農業法案提出具體的有機農業政策建議，這些建議不僅可作為制定2007農業法案的參考，同時也反應大眾及有機各界對國內有機政策的需求。此處擬說明該團體所提建議之內容，以了解美國各界有機農業團體對於有機農業政策走向的建議，以及各項措施的背景。建議內容共有六大項，分述如下：
對於民間團體所提出的修法建議，USDA已將各方意見彙整於2007農業法案論壇網站上，其重點項目多與前述六項內容相同。 根據USDA 2007農業法案官方網站目前所公告的草案內容，雖未完全援用民間團體所提建議，但仍採納多項建議。目前公告的2007農業法案草案中關於有機農業政策的內容包括：
觀察官方公告的有機農業政策相關草案，採納了前述「國家永續農業發展組織」提出六項建議中的四項，除了顯示美國官方對於有機農業政策採取更積極的態度，官方對於民間建議的善意回應，亦顯示民間有機團體對於官方制定政策時確實發揮相當影響力。草案目前雖未納入影響有機農民較重大的「有機轉型期補貼」建議，但在法案制定完成前，仍具有討論空間。
第二款 發展有機農業行動計畫 除了於2007農業法案中加強有機農業相關政策，「國家永續農業發展組織」也開始著手擬定「有機農業行動計畫」，預定將於2007年至2008年間在全國數個地區舉辦研討會議，邀請有機各界人士參與，討論美國有機農業的發展遠景與目標，共同制定涵蓋有機農業全面議題、上看有機農業未來十年發展的國家行動計畫書。儘管目前尚未有官方機關制定整體性的有機農業政策，但由民間有機團體所發揮的影響來看，民間版有機行動計畫書的制定，將協助美國未來發展更全面性的有機農業政策。
第七項 小結 觀目前美國有機農業政策重心，主要為提供生產者補助及研究政策。在有機農民補助政策方面，直接與有機農業相關的補貼政策為驗證費用分擔費用政策，但與歐盟相較，美國並未提供有機農業專屬的轉型或轉型後持續的生產補貼。不過，有機農民可取得自然資源保育計畫中的相關補貼(非有機農業專屬補貼措施，屬間接的補貼措施)，此等對環境友善農業生產的補貼政策，與歐盟有機農民可申領其他「農業—環境」補貼措施相似。 在研究政策方面，美國也提供國家級的有機農業研究計畫與經費，加強有機農業方面的相關研究。其他政策還包括有機市場資訊系統的建立及協助有機農民開拓有機市場(附加價值農產品補助計畫)，特別是有機市場資訊系統的建立，已逐漸成為有機農業政策的重點。 美國有機農業政策的發展背景與歐盟不同，歐盟是由政府主動制定獎勵生產者從事有機農業的政策，再由需求面提升對有機產品的需求；美國的有機農業政策則是被動的由有機產品需求的迅速提昇所推動，因此相較於歐盟，美國國家有機農業政策發展的起步較晚，對有機農民的支持政策也較少，涵蓋層面也較窄。儘管如此，隨著愈來愈多研究與實務經驗顯示有機農業具有環境、有益農村發展等多元農業價值、以及各界對有機農業的需求與支持不斷提升，美國正逐步加強有機農業政策的內容及涵蓋層面，例如建構完整的有機生產資訊系統、加強推廣措施、明定有機農業為自然資源保育計畫的補貼類型等。 未來，美國有機農業政策的發展重點將包括：(1)制定可提高農民轉型有機農業誘因的支持措施；(2)加強有機資訊系統的建立；(3)加強制定規廣措施與計畫；(4)提供業界各領域的教育與訓練措施、加強農民與加工業者的有機生產技術；(5)持續加強有機農業研究。透過各層面措施的加強，將可推動有機農業在美國的持續成長。
在日本，由於消費者越來越注重食品的健康及環境保育，對有機產品的需求提高，使得日本的有機產品市場曾經歷一段快速成長時期，2000年時日本有機產品的零售額達2億5000萬美元，2003年時約有3億5000萬至4億5000萬美元；各大超市、食品零售門市等，皆可見到有機產品蹤跡。然而，國內有機農業生產的成長速度卻相當緩慢，甚至於在2005年至2006年停滯成長，至2006年有機農地面積僅佔總農地面積的0.16%。2001年，日本有機產品中僅有2/3為進口產品，然而至2004年，進口有機產品已是日本國內自產的9倍之多，顯見國內有機生產與市場需求不成比例。 至2007年為止，日本政府並未提供有機農業相關的支持政策，國內主要透過民間團體從事有機農業的推廣。根據IFOAM觀點，日本有機農業的情形與歐盟早期相似，在缺乏政府獎勵或支持政策的情況下，有機生產將不易推動。為改善停滯狀況，IFOAM日籍團隊與日本有機農業倡導者共同舉辦全國性的有機農業政策研討會，並邀請官方人員共同參與。 目前日本國會已著手研擬有機農業促進法草案，適用範圍包括中央及地方層級，中央與地方農業機關皆必須依法實施各項發展政策。目前雖僅為草案階段，但仍可見日本政府逐漸重視國內有機農業生產的發展，此處擬說明該草案的內容。
第一項 有機農業促進法之立法目的與背景 草案首先揭櫫「有機農業促進法」立法目的，在於有機農業推動政策的制定及實施，藉以推動有機農業之發展。法條內容包括說明制定發展政策的背景、明定制定政策的權責機關、以及明定政策應提供的基本措施。 發展有機農業的原因主要有四點：(1)永續發展及減少對環境傷害是維持農業發展的命脈，有機農業有助於提升農業的天然資源循環功能及降低農業生產所造成的環境影響，因此應使生產者更易投入有機生產，帶動有機農業生產之發展。(2)消費者對於食品的需求趨向多元化，尤其對於安全且高品質之農產品的需求不斷增加，而有機產品具有滿足前述消費者需求的特性，因此應實施有機農業推廣活動，使生產者及相關人員更易於從事有機產品之生產與配售作業，同時也提供消費者更易取得有機產品之管道。(3)增加消費者對有機生產之認識亦為重要部份，應舉辦推廣活動，促進生產者、相關人員、以及消費者之間的直接接觸與交流。(4)協助生產者及相關人員從事有機生產是有機農業政策的主要目的之一，因此政策之執行應尊重生產者及相關人員的自主意願。
第二項 有機農業促進法之內容 農林水產省應制定發展有機農業的基本政策，並明訂政策內容至少應訂定「有機農業發展措施」及「發展政策預期達成之目標」項目。政策之研擬或修訂，應由農林水產省會同相關主管機關及農業部所屬的食品農業與鄉村政策委員會共同研議，訂定完成後應立即公告。基本政策制定後，地方主管機關應依據政策內容，制定詳細的「發展計畫」。為落實主管機關推動有機農業的執行，草案明定對於有意願從事有機生產之農民，地方主管機關必須提供必要的輔導措施。 研究與教育推廣：地方政府應採取必要的措施支持有機研究與教育發展，包括改善研究設施、提供研究成果之訓練與教育活動，以推動有機農業技術之研究發展與研究資訊之流通。 地方主管機關應制定拓展有機產品市場的相關措施，包括推動農民與消費者間之接觸與交流，藉此增加雙方面對彼此之了解，一方面加強消費者對有機生產之認識，一方面使生產者了解消費者需求，藉以促進有機農業的平衡發展。 為落實推動措施對於推動有機農業發展之助益，草案明定地方主管機關應評估推動措施的執行成效，作為修訂政策之依據。 除了由公部門本身採取發展措施，草案亦明定地方主管機關對於其他從事有機農業相關活動之機構，也應提供支持其推動有機農業活動的措施。另外，主管機關也應提供適當的意見反應機制，提供生產者、相關人士及消費者對發展政策提出意見的管道。
第三項 小結 綜觀草案內容，吸取歐盟與美國有機農業政策發展的經驗，在生產面、消費面、以及研究與教育面都有著重，涵蓋範圍完整，提供全面性支持的有機農業政策，足見日本對於發展國內有機農業生產的決心。 日本於2001年將有機農業納入JAS法管理後，消費者對於有機產品的品質及定義的認知與信賴度已漸形穩固；有機農業促進法若能通過，將可提供有機農民、加工業者等相關支持與協助，進而獎勵更多國內生產者投入有機農業。透過「有機法規」與「有機農業促進法案」的雙軌運作，有機農業將更深入日本人民的生活之中。 台灣目前的有機農業發展趨勢與日本相似，有機產品市場雖大，但國內有機農業生產面積卻僅有0.1%，粗略估計進口有機產品占了有機產品銷售額的一半以上，顯示國內有機農業仍有相當大的成長潛力，因此台灣若能借鏡日本現階段有機農業政策發展模式，透過制定健全的有機法規及提供整合性的有機農業政策，預期將可有效推動台灣有機農業的成長。
從可得的文獻顯示，我國從1995年開始推動有機農業生產以來，至2006年為止，有機農業發展的重點僅侷限於有機農業相關規範之制定，如訂定有機農業生產標準、加強建立認驗證體系。在其他政策方面則較為缺乏全國性的政策，一些重要的推廣或教育活動，主要是由驗證機構、協會等民間組織執行。2007年農委會實施的「新農業運動」將有機農業列為我國農業發展重點，制定多項措施，主要內容包括：
新農業運動有機農業政策之制定與實施，將我國有機農業政策提升至國家層次，其層面涵蓋法規、生產、市場、推廣教育、研究，顯見政府開始重視我國有機農業之發展，本文亦給予肯認。惟參考各國有機農業政策之內容，尚有許多值得我國學習之處。針對我國有機農業政策之制定，本文提出下列建議：
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