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第一章 緒 論 第一節 研究背景 第一項 有機農業之起源 有機農業最重要的起源包括歐洲、美國以及日本三個地區，其中歐洲地區又以德國、瑞士及英國為主要起源地。在歐洲地區，德國人「魯道夫•斯坦納(Rudolf Steiner, 1861-1925)在1924年於西里西亞創立「生物動態性農業(Bio-Dynamic Agriculture)」生產系統，視農場為一獨立系統，應盡量減少外來物質的投入，除強調應尊重及善用農場各類生物外，也強調非生物物質的影響。 瑞士人漢斯•米勒(Hans Müller, 1891-1988)與德國人漢斯•比魯特•斯克(Hans-Peter Rusch, 1906-1977)在1940年代間共同推動有機農業運動。1949年漢斯•米勒提出了「organisch-biologischer Landbau(即有機生物農業)」一詞。 亞伯特•霍華德(Albert Howard, 1873-1947)為英國有機農業的先鋒，被視為第一個以行動反對化學肥料的農業生物學家。亞伯特從印度傳統農作法中得到啟發，因而開始推行「印度式耕作法」，並出版「農業聖典(An Agricultural Testament, 1940)」，對後來有機農業的發展有深遠影響。之後，夏娃•鮑爾佛(Eve Balfour, 1899-1990)深受霍華德影響，積極推動英國有機農業的發展，並創立英國第一個有機農業組織「土壤協會(Soil Association)」。夏娃、鮑爾佛於1946年所著「生機盎然的土壤(The Living Soil)」一書包含歐洲早期有機農業運動的精神與觀點，影響了大部分歐洲地區的有機農業發展。 日本是另一個發展具有有機農業概念農業系統的主要國家，最早於1935年由岡田茂吉所倡導之自然農法(Natural Farming)，為一種類似有機農業的替代性農法。美國最早是由農民羅德夫(J. I. Rodale)於1940年首度於其所發表的一篇文章中提出「有機」一詞，隨後發行「有機農業與園藝(Organic Farming and Gardening)」雜誌多年，並出版許多有機農業相關書籍；羅德夫對有機農業的理念，主要受到英國有機農業先鋒霍華德的影響。
第二項 有機農業定義 根據聯合國有機標準(Codex Alimentarius)定義，有機農業是一種促進及加強農業生態系健康的整體系統管理方法，包括增加生物多樣性、促進生物循環、以及提升土壤生物活性。其管理作業應著重利用農場內部資源及物質以及適合當地區域環境條件的管理措施。有機農業生產系統中應採用栽培、生物及機械方法，並排除化學合成物質的使用。 國際有機農業運動聯盟(International Federation of Organic Agriculture Movements, 簡稱IFOAM)對於有機農業的定義與聯合國有機標準大致相似，並另外補充說明有機農業是一種善用生態系統管理方法而非倚賴使用農場外來物質的農業系統，尤其應排除使用合成物質，如化學合成肥料、農藥、動物藥劑、基因改造種苗、防腐劑、保存劑及放射線等。 美國國家有機農業標準小組對有機農業的定義為「為促進及加強生物多樣性、生物循環、土壤生物活性的一種生態生產管理系統。其基本理念為使用最少的農場外來物質，並採取回復、維持及加強生態平衡的作業方法」。有機農業的中心理念在於視農業生產管理系統為整個生態系統的一部分，應著重採用或使用可提昇自然系統中生態平衡的物質及作業方法，進而達到促進土壤生物、植物、動物和人類等生命共同體能互相依賴共存的基本目標。有機農業無法保證其產品完全零農藥殘留，但確實是目前對空氣、土壤及水最沒有污染的生產方法；有機產品加工業者、通路業者的作業過程也都必須維持有機農業的中心理念與目標。 雖然不同地區或國家對於有機農業的定義不盡相同，但綜觀來看，有機農業定義或內涵可歸納成下列三點：
依據農委會制定的「有機農產品管理作業要點」說明，有機農業為一種「遵守自然資源循環永續利用原則，不允許使用化學合成物質，強調水土資源保育與生態平衡之管理系統，並達到生產自然安全農產品目標之農業」。觀我國有機農業定義之內容，生產方法之闡述已大致符合重視生態及永續的原則，但相較於國際上對有機農業定義普遍提及「著重農場內部資源之循環與利用，使農場外來物質的使用降到最低」，台灣則缺乏此一重要原則之闡述。另外，環境保育功能為有機農業核心價值之一，因此國際上皆於定義中明文強調有機農業具有增加生物多樣性、生物循環、及土壤生物活性的環境保育功能，而我國定義中在此部分的闡釋則稍嫌不足。定義中亦提及「不允許使用化學合成物」，然而在台灣長期以來各界卻將此項原則延伸解釋為「有機產品不允許有農藥殘留」，對有機農業幾乎只具焦在「農藥殘留」議題上並深植人心，導致有機農業在台灣不但不易彰顯其在環境保育及社會責任方面的核心價值，且由於各界對「有機產品絕對不可有農藥殘留」的偏差認知與幾近嚴苛之要求，因而可能造成有機農業在台灣的發展受限。 我國目前在許多有機農業先鋒的努力推動之下，終於促使官方單位開始重視有機農業的發展，惟台灣大眾長久以來僅偏重有機農業的「食品安全議題」，卻忽略有機農業的核心與整體性價值，甚為可惜。
第三項 全球有機農業之發展現況 第一款 全球有機農業概況 德國生態暨農業基金會(Foundation of Ecology and Agriculture, 簡稱SOEL)於1999年以後開始收集的全球有機農業統計資料顯示，全球有機農業近幾年的成長快速，有機農產品市場的年成長率約為5~10%，有機農地面積已從2001年的1500萬公頃成長至2006年的3100萬公頃，目前已有120多個國家採行有機農業，且持續增長中。至2006年為止可得的最新資料顯示，全球有機農業面積(包括耕地、畜牧地、野生作物採集區域的面積)已達5100多萬公頃，若扣掉野生作物採集區域面積，則有3100萬公頃的人為管理有機農地面積。目前有機農地面積前三大國家依序為澳大利亞1210萬公頃，中國350萬公頃，以及阿根廷280萬公頃；國內有機農地面績佔總農地面積比率最高者為奧地利的14%，歐洲各國平均為3.4%，居各洲之冠。就各洲有機農業面積占全球有機農業面積來看，大洋洲(包括澳大利亞及紐西蘭)占39%，歐洲占21%，拉丁美洲占20%；亞洲由於中國有機農業面積於2004年增加約300萬公頃，使2005年及2006年亞洲有機面積占有率增加至13%；北美洲占4%，非洲占3%；其中澳大利亞和阿根廷有機農地面積雖大，但大部分屬於有機粗放畜牧地占有機面積相當大比例，單位面積農產品產量遠小於歐洲國家有機農場單位面積的產量。若以生產類型作區分，受限於部份農場資訊的完整性不足，有52%有機農地的用途不明，可確定屬於作物生產的面積(包括一年生或兩年生短期作物及多年生作物)占總有機農地面積的18%、畜牧地占30%。單看有機作物農地面積，歐洲占全球比例的62%，北美佔17%，亞洲占13%，拉丁美洲占3%，非洲占2%。 全球有機農產品市場也呈現成長趨勢，估計近幾年的成長率為5~10%，其中以北美地區的15~20%年長率為最高。2004年全球有機農產品銷售總值已達270億美金。由於有機農產品的售價通常較高，因此有機市場過去一向集中於中產階級以上人口分部較多的北美地區及歐洲地區國家，北美地區占全球銷售總值的46.8%，歐洲占全球的49.3%；其餘地區的總和雖僅占總值的3.8%，但隨著中國、巴西、南非等越來越多國家的經濟改善以及人民教育程度提升，消費者對有機產品的需求提升，近來成長率已明顯提高，可逐漸降低全球有機產品集中化的情形。就有機生產及市場之特性而言，北美國家及歐洲國家以有機農產品進口為導向，大部份亞洲以出口為導向；原以出口為導向的國家，也間接開發並推動在地有機農產品市場的發展。總之，有機農業在全球已呈現穩健成長的趨勢。
第二款 歐洲有機農業發展與現況 歐洲最早於1920至1940年間即出現有機農業運動，但此時期尚無明顯發展。1950年代，歐體農業政策以提高作物產量、供應戰後糧食短缺現象為主，因此有機農業並不被重視。1960年代末及1970年代初期，社會風氣轉而重視環境保育議題，有機農業強調尊重自然及環境保育的原則因而受到關注，生產者、消費者、及生態提倡者也紛紛成立各種有機農業協會；不過直到1980年代，歐洲的有機農業才開始出現明顯的成長，此時期有機農業先鋒仍不斷改進有機農業的生產技術以及原則。受到民眾重視有機農業的影響，政府也逐漸認可其重要性而支持相關研究及制定法規，部分國家也開始提供補貼。 僅管有機農業在1980年代已逐漸受到重視，但此時歐洲仍缺乏對有機農業的明確定義及一致性的規範，使消費者對有機農業及有機產品發生疑慮與混淆，因而阻礙有機農業的成長。歐盟執委會遂於1991年制定完成適用全歐盟區域的有機農業法規2092/91號規則，並於1992年全面實施。歐盟有機規則初次制定僅包括作物生產及加工食品標準，歐盟理事會於1999年增訂有機畜牧標準1804/99號規則並併入有機規則後，構成今日歐盟有機農業法規的全貌，並使規範結構及內容漸形完整。 除了有機法規的制定與實行，歐盟官方也開始思考制定其他政策支持有機農業的可行性，最重要的里程碑為1992年制定適用全歐盟會員國的2078/92號規則「歐盟農村發展計畫」，明定各國必須提供有機農業補貼，為歐盟層級有機農業補貼政策的開端。1999年歐盟大幅修訂共同農業政策(Common Agricultural Policy, 簡稱CAP)，增訂1257/99號規則「農村發展計畫」取代2078/92號規則，成為2000年後歐盟會員國提供有機農業補貼的法源基礎。2004年歐盟執委會制定「有機行動計畫」，為一涵蓋生產、市場、資訊推廣等各層面的整體性有機農業政策，內容包括將現行有機農業相關政策與規範納入政策架構，如增修訂有機法規及共同農業政策中的有機農業措施，同時也針對缺乏之處制定新措施，如建立產品銷售資訊系統。歐盟於2005年開始著手制定新的2007-2013年共同農業政策，持續提供有機農業支持政策。 無論是各國或歐盟所制定與實行的有機法規及有機農業支持政策，皆促進國內有機農業在1990年時期呈現快速成長。部分中東歐國家於2004年加入歐盟後，歐盟(包括新會員國)有機農業面積增加為580萬公頃，共約14萬個有機農戶，分別占歐盟總農業面積之3.4%及總農戶數的2%，其中仍以2004年以前的15個原歐盟會員國的有機農業發展較為成熟；全歐洲地區的有機農業面積則為650萬公頃，共16萬個有機農戶。有機面積比例最高者為奧地利的接近14%，其次為瑞士(非歐盟會員國之一)的11%，芬蘭、義大利及瑞典約佔7%，但有些國家比例偏低，如法國只有1%。在有機生產類型分配方面，有機農業面積中約有42%為單年生或二年生短期作物，45%為牧草地，只有7%為多年生作物。
第三款 北美洲有機農業發展與現況 美國於2002年全面實施國家有機法規—NOP法則後，從消費者、生產者到研究人員等各界，對於有機農業的關注迅速提升。雖然有機農業生產在美國農業中仍只佔小部份，但近五年間有機產品銷售值以20%的年成長率成長，因此已逐漸推動有機農業的普及化及各層面的發展。2001年全國有機農戶數為6949戶，有機農業面積80多萬公頃。2003年，全國有機農戶數增加至8035戶，總有機農地面積增加至89萬公頃，占總農業面積0.4%。有機農業面積中，有59萬公頃為作物生產，53萬公頃為畜牧地。除了土地面積，在有機加工業方面，已超過3000的工廠通過有機驗證。1990年至2005年間，美國的有機農業政策焦點在於提供健全的市場機制，此時期最重要的政策為國家有機農業法規的制定與實行。1990年國會通過有機農業法案(簡稱OFPA) 後，美國農部終於在2002年10月21日全面實行國家有機標準(簡稱NOP法則)。NOP法則實施後，2002年4月時通過認證的38個國內驗證機構和4個國外機構，至2005年3月，已增加為56個國家和41個國外驗證機構，且有64個申請案在進行中；許多有機生產者表示，NOP法則的實施是促使其轉型投入有機產品生產及製造的主要原因，並有證據顯示美國消費者對於商店中的有機產品的認知度增加，顯示國家有機規範的重要性。除了制定國家有機法規，美國從2000年也開始制定其他有機農業支持政策，包括研究、教育、協助市場發展、提供生產者驗證補貼，但提供的支持有限。不過，在各界推動及要求下，2007年農業法案中已提高有機農業相關政策，未來美國有機農業的發展勢必將可獲得更多的支持及推動。相較於歐盟，美國有機政策發展初期傾向於由市場需求推動國家政策的制定，歐盟有機政策發展初期則傾向於由國家支持政策推動有機生產及市場發展。 加拿大官方對於有機農業的態度較為被動，較缺乏有機農業相關政策，其於1999年制定自願性的國家有機標準，由於缺乏法源，該標準並無強制力，因此消費者對於市售有機產品的品質多有存疑。經過有機各界多年的推動，加拿大官方終於在2007年公佈具有國家強制力的加拿大有機法規。
第四款 亞洲有機農業發展與現況 有機農業推動較重要的國家有中國、印度、印尼和日本。亞洲的有機農業面積一直無明顯成長，直到2004年間，中國的有機農業面積迅速成長，使得亞洲有機農業面積成長為410萬公頃，占世界總有機農業面積的13%。中國、以色列和日本境內都有國家認證合格之驗證機構，但許多出口的有機產品仍以外國驗證機構的驗證為主。目前制定有國家有機法規或相關規範的亞洲國家包括印度、日本、韓國、台灣、泰國、以色列。 日本過去一直被視為是亞洲地區最重要的有機產品市場，但由於缺乏國家有機規範，國內有機產品呈現紊亂狀況，因此農林水產省(日本農業部)於1999年後透過「日本農林產品標準及適當標示法」(Law concerning Standardization and Proper Labeling of Agricultural and Forestry Production, Law No. 175 of 1950, 本文簡稱JAS法)的增修訂，將有機農業相關規範納入JAS法後，日本目前已實行健全的有機法規。然而，由於缺乏其他國家政策支持有機農業發展，國內有機農地面積遲遲無法有明顯成長，龐大的有機農產品市場相當倚賴進口供應。鑒於此，日本國會目前已著手研擬「有機農業促進法」，期待透過國家政策的實行，推動國內有機農業的全面發展。 相較於日本國內有機產業呈現幾近停滯狀態，中國從2004年以後卻有明顯的成長，根據2005年報告，中國有機產品市場成長率為30%，市場主要集中在東部，主要作物包括蔬菜、稻米及水果。其有機農業可快速成長的原因包括政府推動、在地驗證機構的設立、民眾對食品安全以及對有機農業認知的提升。不僅國內有機農業發展快速，其出口量也逐年增加。中國並參考歐盟、美國及日本規範制定國家有機法規，已於2005年實施。
第五款 其他區域有機農業發展與現況 第一目 大洋洲 包括澳大利亞和紐西蘭及其他小面積國家，共超過1210萬公頃有機農地及2662個農場。澳大利亞的有機農場多屬相當粗放的畜牧地，因此其單位面積產量通常小於丹麥等有機畜牧大國的產量。 重要的有機產品類型包括蔬菜、水果、乳產品、稻米、羊毛、草本作物、酒品、蔬菜種子和羊肉。澳大利亞有機農產品生產以出口為導向，因此其境內有機農地面積的成長主要受到北美及歐洲等其他國家大量需求的影響，其中歐洲國家為最重要的輸入國，尤以德國、荷蘭、英國、瑞士、芬蘭、英國、義大利、法國為主，出口值占總出口值達70%以上，紐西蘭的情況與澳大利亞相似，但兩國都未提供有機農業專屬的補貼。澳大利亞於1992年首度制定「有機暨生物動態農業國家有機標準」，並經歐盟執委會審核通過列名於歐盟第三國家清單。然而此等國家有機標準只用於規範出口產品，對國內有機產品則不具有強制力，因此目前國內有機產品尙無國家規範可以約束，許多未經驗證的產品廣泛使用「有機」名詞或以有機名義販售，已造成消費者對國內有機產品品質的疑慮。
第二目 拉丁美洲 許多國家的有機農業面積已達10萬公頃以上，目前拉丁美洲地區共有640萬公頃有機農地面積，另外還有600萬公頃為「有機野生作物採集」區域。幾乎所有拉丁美洲國家都實行有機農業，但不同國家的發展差異性很大。有機農地面積占國家總農地面積比率最高者為烏拉圭，其次為哥斯大黎加及阿根廷，但阿根廷有機面積中一大部分屬於粗放草原。 拉丁美洲的有機運動主要由民間團體推廣，政府雖尚未對有機農業提供直接補貼或是經濟協助，但已開始提供其他支持政策。哥斯大黎加與部分國家提供研究及教育經費，阿根廷及智利已設有官方的出口機構、教學機構；墨西哥政府對有機農業的興趣也開始提升，目前已有國際機構提供基金支持推廣及教育活動。綜觀之，目前拉丁美洲的有機農業仍以出口農產品為主，例如中美洲國家的咖啡種子和香蕉，巴拉圭的糖和阿根廷的肉品和穀物，都已經大量進入國際市場。
第三目 非洲 在非洲，經驗證合格的有機農地較少，多數有機農場皆尚未通過驗證。不過各國的有機農業仍呈現成長趨勢，特別是南方國家。非洲有機農業成長的主要因素是受到已開發國家對有機產品大量需求的刺激，另一個因素是為維持並回復已受到衰退及侵蝕而衰弱的耕地養分。目前約有100萬公頃的有機農地通過驗證，另有680萬公頃為野生作物採集區。 由於非洲國家平均所得較低，因此有機食品市場相當小，因此許多有機產品主要用於出口，歐盟為非洲有機產品的最大進口國。，歐盟為非洲農業生產最大的市場。目前突尼西亞是非洲唯一由國家自行制定的國家有機規範(與歐盟規則具同等效力)、驗證和審查系統的國家。埃及和南非境內也有設立驗證組織。
第四項 我國有機農業之發展 台灣有機農業最早於1986年由農委會邀請專家、學者進行實施有機農業可行性評估，1988年分別於高雄、台南區農業改良場(旗山及鹿草)設置有機農業試驗長期觀察區進行觀察與試作，此後各改良場所也陸續投入有機農業研究。經評估可行後，於1995年開始推廣有機農業，由各區農業改良場選定農戶辦理有機栽培試作、舉辦示範、觀摩與產品展售會，並於1997年訂定「有機農產品標章使用試辦要點」，作為各農業改良場、茶葉改良場辦理驗證及標章核發等工作，為我國制定有機農業相關規範的開端。農委會隨後於1999年至2006間進行多次有機農業相關辦法之制定及修定，並委由民間有機驗證機構辦理驗證工作，目前通過農委會核可的驗證機構有「財團法人國際美育自然生態基金會」、「臺灣省有機農業生產協會」、「財團法人慈心有機農業發展基金會」、以及「台灣寶島有機農業發展協會」共四家民間有機驗證機構。至2005年底，國內經驗證合格之農戶數共有898戶，農地面積為1708公頃，占全國總農地面積 (同年總農地面積為82萬9000餘公頃)0.2%。 鑒於過去農委會所制定之有機農業規範僅屬於行政辦法，無法有效管理有機產品的品質，2007年立法院通過的「農產品生產及驗證管理法」便將有機農業法規架構於該法之下，授權農委會制定相關辦法，預計從公告起半年內將陸續公告。除制定法規外，農委會提出的農業政策「新農業運動」即包括「發展有機農業，推動健康飲食」項目，農委會也正著手研擬「有機農業中長程發展計畫」，主要內容包括設定有機農業擴增至4900公頃的目標、健全有機法規、結合生產及生態環境保護措施、加強生產輔導、實施全民推廣教育、提升國內驗證水平。從農委會開始制定有機農業相關規範以及政策的現況看來，有機農業已被視為我國農業發展重點。
有機農業具有環境保育、食品安全、以及創造休閒農業等多元功能，然而過去我國由於缺乏國家有機法規，無法確保所有市售有機產品缺乏的品質，動輒出現假有機事件的新聞報導，一方面無法保障真正從事有機農業的農民的權利，一方面也較低消費者對國內有機產品的信心，因此難以在供應面及需求面上引起對有機農業的正視。雖然有許多有志之士已努力投入有機農業，仍只能以緩慢的速度推動台灣有機農業的成長，至2006年國內有機農業面積僅占全國總農地面積的0.2%。 我國在2007年年初通過的「農產品生產及驗證管理法」，為台灣首度於法律層級訂定有機農業法規，已為我國有機農業之發展開創新的里程碑。從歐盟及美國等有機農業發達國家的經驗可知，唯有提供消費者及合法有機農民足夠的保障，才有足夠誘因全面提升有機農業之發展，因此制定國家有機法規實為推動有機農業發展最重要的第一步。因此，本文擬藉由探討及比較歐盟、美國及日本三個有機農業法規完整國家的立法例，除具體暸解我國新訂有機農業相關法規與前述國家法規之差距外，並進而吸取其有機農業相關法規的制定經驗，作為國內增修訂法規之參考，以協助健全國內有機農業法規及相關體系。 另一方面，由全球有機農業成長情形來看，有機農業已成為全球農業未來發展趨勢，台灣更應研擬政策推動國內有機農業之發展，不僅提升國內農業競爭力，更可使大眾重新重視及支持臺灣農業的發展。目前農委會亦已將有機農業列入發展重點，因此本文也期待透過探討及暸解歐盟及美國在有機農業政策方面的制訂與推動經驗，對我國制定有機農業政策提出參考，推動有機農業在生產面、經濟面及社會面的全面發展。
本文研究範圍主要包括兩大部分，第一部分為有機法規，第二部分為有機農業政策。 在法規方面，本文主要採取比較法方式進行，以歐盟、美國及日本的國家有機農業法規為主要探討對象，比較各國規範間相同或相異之處。若為相同之處，顯示其為各國皆通認之重要規範，可援用作為台灣制定法規之參考。若有相異之處，則進一步分析其立法相異之原因及優劣之處。最後再對台灣規範內容及現況提出簡要說明以及與各國之重要差異，進而對台灣規定內容提供增修訂建議。 在有機農業政策方面，以歐盟及美國為主要探討對象，採取文獻探討法方式進行研究。藉由收集歐盟及美國政策的相關文獻，暸解其政策制定經驗及內容，進而對台灣提出有機農業。 論文架構編排方面，本文擬於第二章至第四章進行各國有機法規之比較，並對台灣規範提出增修訂建議。第五章及第六章分別說明歐盟及美國的有機農業政策以及有機農業研究發展情形，作為我國制定政策及推動研究發展的具體參考；第七章為結論。
在研究範圍方面，有關有機生產或製備標準部份，由於吾人學習背景以農藝為主，在畜牧及加工品方面的學習較為缺乏，以個人能力之有限，尚無法在短暫時間內顧及所有生產類型之內容，因此本文以探討各國有機作物生產標準為主要範圍，同時也顧及我國目前以作物為主要有機生產類型的需求。然有機畜牧、加工品、乃至水產養殖產品、非食用加工品如衣料及保養品等，本文雖著墨甚少，但皆為各國未來的主要發展方向，仍需要更多人員投入相關研究。 制定法規之重要性不待多言，但法規之實踐亦同等重要；如何將法規落實至現實情況中，如何制定合宜之規定克服實務上所遭遇之困難，皆為有機農業規範是否可成功實行且達成立法目標的重要因素。然本文主採比較法及文獻探討法，實證資料的取得卻甚為缺乏，因此無法在實務上多加探討，此為本研究最大之限制。
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