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碩士論文：有機農業法規及政策之研究
第二章 各國有機農業法規發展概況 第一節 概述 第一項 全球有機規範概況 聯合國有機食品法典(Guidelines for the Production, Processing, Marketing, and Labeling of Organically Produced Foods)及IFOAM是至今最常被提及的國際有機規範，聯合國有機食品法典為現行唯一由官方國際組織單位所制定之國際有機法規，但其仍屬各國官方自願性遵守規範，並不具有國際協定或國際條約的強制性，各國自行制定的有機法規可不受到聯合國有機食品法典之約束。IFOAM有機規範雖然制定歷史長久，但多數國家仍未於國家法規中直接承認IFOAM規範的效力。由此看來，前述兩個國際有機法規的主要功能，在於提供各國官方或民間組織擬定有機法規的參考，但對於各國皆無國際條約或協定所應具備的強制力，因此嚴格說來，目前尚無適用多國的國際統一有機法規。 在國家層級方面，歐盟、美國及日本皆定有完整且具強制力的國家有機法規，其境內生產或進口有機產品皆必須符合國家有機法規之規定。除了歐盟、美國及日本外，至2006年為止，澳大利亞、紐西蘭、菲律賓、泰國、南韓、以色列、突尼西亞等許多國家已定有國家有機規範，但多數國家的有機法規僅屬於自願性遵守的層級，或只針對特殊目的的有機產品制定國家級規範，並未制定具有法律強制性的有機法規。例如澳大利亞所制定的有機規範即以適用出口有機產品為主，未強制要求國內有機產品必須遵守。不過，隨著有機產品市場的發展及各界對有機農業發展支持的持續提升，部分國家已傾向於制定具有法律效力的國家法規，例如加拿大有機規範在2007年以前僅為自願性遵守之國家有機規範，但加拿大農業部已正式制定有機農業法並於2007年開始實施，自此加拿大境內生產或進口有機產品皆必須符合國家有機法規。 由於本文主要目的在於探究具有強制性的國家有機法規及相關的官方機制，而歐盟、美國及日本所制定之有機法規為具有強制力的國家有機法規，且規範內容完整，其中歐盟法規又是聯合國有機食品法典制定過程的主要依據，兩者多有相似；因此，本文僅於本章對IFOAM及聯合國有機食品法典作概略性說明，第三章至第四章則以歐盟、美國及日本有機法規作為主要的比較及探討對象，並適時援用其他國家或國際有機規範內容作為補充；各章節最後則說明台灣有機規範現況及提出建議。至於章節的安排順序，第三章為各國有機法規中有機產製標準的比較，第四章則包括認證、驗證、標示、進口四大規定進行比較。
第二項 有機法規內容 有機法規的規範核心主要由「產製標準(Standard)」及「認驗證規範(Accreditation and Certification System)」兩大規範構成。ISO將標準定義為「用於確保原料、產品、過程、及服務可符合其提供目的所遵守的技術性規定或相關準則」，根據此定義，生產者或製造業者在生產過程中使用的各項技術或方法所應遵守或符合的規定及準則，即為有機產製標準。目前各國有機法規中制定的有機標準類型主要包括「作物生產標準」、「畜牧標準」、「產品製備(包括加工及初級產品之後續處理)標準」，詳定產製者的生產或處理過程所必須遵守的規定。 「認驗證規範」包括「認證(Accreditation)」與「驗證(Certification)」兩種規範。依據國際標準組織(Internaitonal Organization for Standard, 簡稱ISO)定義，驗證係指「對某一項產品、過程或服務能符合規定要求，由第三者出具書面保證之程序」；認證係指「主管機構對某人或某機構給予正式認可，證明其有能力執行某特定工作之程序」。因此認證與驗證的定義與適用範圍皆有清楚的區別，簡言之，認證是對「能力」的認可，而驗證則是對「產品或生產活動符合標準」提出保證。各國法規中皆明文定有「驗證」及「認證」規範；「驗證」規範明定有機產品必須通過驗證的強制規定、申請驗證要件、以及驗證後管理等相關規定；「認證」規範明定有機驗證機構皆須通過認證的強制規定、驗證機構申請認證要件、以及認證後管理等相關規定。由通過驗證之有機產製者、驗證機構、以及認證機關(構)三者所構成之三級結構系統，亦被稱為「符合性評鑑體系」。 有機產品的價值在於生產製造過程到最終產品皆符合嚴謹的有機規範，然而消費者在市場上選購有機產品時，無法從各式商品的外觀上獲得產品的完整資訊。為克服此種資訊不對稱現象，使符合有機規範之合格有機產品在市場上能清楚與其他類型產品有所區隔，使消費者得以辨認合格有機產品之標示，因此產品標示成為產品生產鏈末端中扮演不可或缺的重要角色。各國皆定有嚴謹的有機產品標示規範，並明定惟有符合國家有機法規所生產之產品，始可於產品上使用有機標示或以有機名義販售，禁止其他不符合有機法規之產品使用足以誤導消費者誤認該產品為有機產品的標示。 有機法規亦包括有機產品之進口規範，一方面是為符合WTO必須合理開放同類產品進口的規定，一方面更是對進口有機產品的品質嚴加把關，使國內有機產品與進口產品有公平的競爭環境，並保障消費者購買具有品質保障進口有機產品的權利。 由於有機產品必須符合有機法規已成為強制性規定，為落實法規的強制力，各國有機法規中亦定有發生違法情事時的處置規定及罰則。由產製標準、認證、驗證、標示、進口規範、以及對違規情事具有懲罰強制力的規定所構成之結構完整的有機法規，可保障合法有機產製者之利益及提供消費者產品信心保證，維護有機農業及其發展之完整性。
第一項 聯合國有機農業食品法典 聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization, 簡稱FAO)與世界衛生組織(World Health Organization, 簡稱WHO)於1963年共同成立食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission, 簡稱CAC)，負責制定可適用全球的食品規範。1992年七月，為維護全球有機食品的公平競爭及防止各國產品做出錯誤宣稱或廣告，CAC開始討論並著手研擬聯合國有機農業食品法典 (Guidelines for the Production, Processing, Marketing, and Labeling of Organically Produced Foods)。1999年，CAC制定完成聯合國有機食品法典，然而此時規範內容尚未納入有機畜牧，直至2001年修訂時才制定有機畜牧規範。 有機食品法典的內容受歐盟有機規則的影響極深，因此其法規架構與歐盟規則相當相似，先於本法中制定重要的原則性規定，再依據本法規定以附則形式制定執行細則。本法內容主要有八章，第一章闡述適用範圍，包括初級作物產品及禽畜產品、以及作物及禽畜產品加工食品，規定只有符合有機食品典規範的產品才可於產品上使用具有有機意涵的名詞及標示，並明定視為與「有機」涵義等同的名詞，如「生態」、「生物」、「生物動態」等。第二章說明有機農業內涵以及名詞定義，第三章為有機產品的標示規定。第四章為生產及製備標準，並於附則中訂定產製標準的細則。第五章為制定核可有機資材的評估準則及資材清單內容應記載資訊等相關規定，核可使用資材於附則II中以資材清單形式表列。第六章為認驗證規範，並於附則III中制定驗證細則。第七章為有機產品進口規範，第八章明定CAC應定期評估有機食品法典的內容。 依據聯合國有機食品法典立法說明，有機食品法典的主要功能是作為各國制定有機農業法規的指南，而非制定一個統一且具有強制力的全球有機法規；各會員國可依國情需求及實際情況，自行制定更嚴格或更詳細的有機法規，例如日本JAS有機標準即以聯合國有機食品法典為主要依據制定而成。因此，聯合國有機食品典為一種對國家不具強制力的「自願性規範」。
第二項 IFOAM有機規範 有機農業運動於1950年至1960年間開始發展，此時已有非正式的有機標準及驗證制度，然而由於有機農業仍屬於非主流農業，全球有志推動有機運動的人士，便成立了第一個由民間組成的國際有機農業組織「國際有機農業運動聯盟(International Federation of Organic Agriculture Movements, 簡稱IFOAM)」。鑒於尚未有任何國家以法規定義有機農業，IFOAM為使有機農業有較精確的定義，便於1980年首度制定「有機生產及加工標準(IFOAM Basic Standards for Organic Production and Processing, 簡稱IBS)」，IBS僅包括產品生產及製備方法相關規定，並未包括認驗證規範。直到1992年，IFOAM制定完成IFOAM認證規範，開始受理全球有意願成為IFOAM驗證機構的認證申請。至1997年，IFOAM認為有必要成立一個專辦認證的認證單位，便於2002年於美國設立「國際有機認證服務部(International Organic Accreditation Service, 簡稱IOAS)」，負責辦理驗證機構之認證作業，通過IOAS認證之驗證機構所驗證通過之有機產品，則可使用IFOAM標章販售。通過IFOAM認證的驗證機構，已從1993年的3個成長至2004年的32個。 IBS包括三大規定項目，即有機農業原則、建議事項、以及產製標準。有機農業原則可視為有機農業的核心價值，亦為有機農業所欲達成的目標，因此IFOAM制定IBS中各項有機生產或處理標準時，必須隨時留意是否符合或維持有機農業原則，藉此確保有機生產規定不偏離有機農業的目標。建議事項為IFOAM建議有機標準中可訂定的規定，但不列為必要訂定的規定事項；產製標準則為必要制定的規定事項。IBS規範的生產類型包括作物生產、畜牧、以及產品製備。畜牧部份包括各類禽畜生產標準以及有機蜂蜜生產標準。其他規範尚包括標示規範以及核可使用資材清單，清單內容包括肥料與土壤調節劑、植物保護資材及動物醫療資材、加工品可使用之原料及添加物等。 IFOAM的認驗證規範並不制定於IBS中，而是另外訂定「IFOAM規範(IFOAM Norms)」，內容包括驗證機構之認證及有機產製之驗證規範。IFOAM認證規範以ISO Guide 65為基礎架構制定而成，然由於ISO Guide 65著重於最終產品之審查，而有機農業著重之處在於生產過程，因此IFOAM的認證規範於ISO Guide 65規範之外，另增修訂適用於有機認驗證的相關規定。 儘管IFOAM有機規範是最早制定的有機規範，但目前包括歐盟、美國、日本等大部分國家的官方系統，皆未將IFOAM認驗證體系納入國家有機法規中，亦未以明文認可IFOAM規範的效力，因此IFOAM規範在各國僅為生產者自願性遵守的有機規範，生產者仍必須以符合各國有機法規為合法生產及販售有機產品的主要途徑。
第一項 歐盟有機規則 第一款 歐盟有機法規之形成背景 1980年代開始，有機農業開始出現明顯成長，然而在1980年代初期及中期的有機農業大抵只能定位為一種社會運動，尚無任何相關的政府政策或相關法律。直到1980年晚期及1990年初期，消費者愈來愈重視食品安全及環境保護意識增強，而有機農業同時具有符合食品安全及對環境有益的功能，因此有機產品的需求成長得更迅速。然而此時歐盟尚無有機農業規範，缺乏清楚的有機農業定義，造成消費者對有機產品認知上的混淆，市場上也常發生許多非有機產品冒用有機標示的事件，侵害有機生產者及消費者權益。為導正前述情況，在消費者及有機界團體的呼籲下，部分歐洲國家的官方已開始制定有機農業相關政策，包括制定有機法規及補貼或研究計畫政策。 儘管有機農業已有前述的發展，就歐盟地區整體而言，仍缺乏對有機產品的清楚定義；不同區域、不同發展背景、不同理念的團體，對於有機生產及定義有不同標準，天然產品、健康產品、有機產品之間也因缺乏清楚界定而常相互混用，因此造成消費者難以選購具品質保障的有機產品，也因此造成市場的混亂。為改善此種現象，歐盟遂於1991年制定適用歐盟國家的有機農業法規「2092/91號規則」。 歐盟2092/91號規則於1991年制定後，歷經兩次較重大的修訂：(1)原2092/91號規則缺乏有機家畜產品規定，歐盟理事會於1999年增訂有機畜牧規則，使歐盟有機規則的規範範圍更完整；(2)為加強消費者對有機產品的信賴及識別度，歐盟執委會於2000年增訂歐盟有機標章及使用規定。依據本法授權，歐盟執委會則每隔一段時間便會視實際情況增訂或修訂技術性或細節性規定，使有機規則符合實際需求。
第二款 歐盟有機規則概述 第一目 有機規則於各國之適用 歐盟2092/91號規則制定後，適用於所有歐盟會員國，其位階相當於國家法律，各會員國不可自行制定抵觸規則內容的法律。然而，在考量不同國家因地理環境及社會經濟發展背景的差異，歐盟2092/91號規則僅為各會員國必須遵守的最低標準，允許各會員國制定更高標準的有機規範，如比利時、丹麥、愛爾蘭、奧地利、英國及法國都定有2092/91號規則以外的有機畜牧標準；除國家標準以外，民間驗證機構也可自行制定符合國家有機規範以上的標準，或國家規範範圍以外的生產類型的有機標準，例如英國最大的驗證機構「土壤協會」即訂有有機保養品的製備標準。
第二目 歐盟有機規則內容 歐盟2092/91號規則本文共計16條，包括生產類型的規範範圍、名詞定義、標示、生產標準、審查系統 (有機產品驗證系統的建立及執行)、歐盟有機標章使用規定(有機標章使用)、強制措施(防止非法使用有機標示或宣稱)、進口、歐盟境內有機產品自由流通規定、行政條款與施行規定(制定規則的權責單位與程序及規則生效)；各條以下皆訂有多項規定。除本法條文外，另包括依本法制定的八篇副則，分別為生產標準細則、核可使用有機資材清單、驗證細則、生產者應提供給主管機關的資訊、歐盟有機字樣與有機標章樣式、加工食品可使用物質清單、每公頃可飼養動物之隻數與動物飼養場所的最小面積。 歐盟有機規則適用的產品範圍為初級之作物與畜產食品、作物與畜產加工食品、以及禽畜飼料；凡屬於有機規則範圍內的產品，皆須符合歐盟規則規定，才可標示為有機。至於水產養殖產品、棉花、保養品等其他歐盟規則範圍以外的產品類型，歐盟規則並未排除其適用其他有機生產標準後使用有機標示，但此等產品不可宣稱為根據歐盟規則生產或使用歐盟有機標章。 規則本法中定有初級農產品生產的原則性規定，詳細的生產標準規定則定於附則I中，共定有作物生產、家畜生產、蜂蜜生產三種產品類型的生產標準，其中野生植物採集亦屬於作物生產標準範圍，但野生動物狩獵及水產養殖產品則不列入。作物生產標準的主要內容包括栽培方法(如經濟作物與綠肥作物的輪作制度)、使用資材(包括肥料與植物保護資材)、病蟲害及雜草管理方法、以及轉型期規定。家畜生產標準以符合動物福利原則為規範核心，規定內容包括飼養場所、包括動物來源、餵食方法與飼料、疾病預防及治療方法、飼養作業與居住環境、家畜屠宰及運載方法、以及轉型期規定。蜂蜜生產為歐盟規則制定的特別標準，最重要的規定為養蜂場的設置地點，其三公里半徑內的蜜源或花粉源作物皆應採行有機栽培或對環境影響最低的生產方法，並與其他非有機養蜂場保持足夠的距離，以降低污染風險。 歐盟規則對於有機資材、飼料原料與添加物的使用係採取正面表列方式，制定附則II資材清單，項目包括「肥料與土壤調節物質」、「病蟲害防除物質」、「餵食物質」、「飼料添加物」、「家畜飼養場所消毒或清潔物質」、以及未歸屬前述任何一類的「其他物質」；生產者只可使用列名於清單中或另經主管機關核可的資材或原料。 在考量加工食品無法完全避免使用非有機物質的情況下，歐盟規則對於有機加工食品標準的原則為產品加工過程中儘可能保有產品的本質，排除使用非必要的非有機物質，例如食品添加物、香料與非有機來源之農業原料等。附則VI為加工食品可含有或使用的非有機原料及物質清單，加工業者只得使用列名加工清單中的原料或物質。另外，加工產品或所含成分皆不可經放射線處理、不可為基因改造產品。 在產品標示規定方面，初級產品的原料皆必須完全符合有機標準，方可使用有機標示；有機加工食品則有兩種標示標準：(1)農業原料中95%以上為有機生產者，視為有機產品，可於產品上使用有機標示；(2)農業原料中70~95%為有機生產者，僅可於產品成分清單或成分說明中標出有機原料名稱，產品名稱或廣告資訊上只可標示為「X%的農業原料為有機生產」，不可直接於包裝或產品名稱上標示為「有機」。有機飼料的標示規定，執委會已依2092/91號之授權另定223/2003號「有機飼料生產方法、成分及標示規定」規則。 有機產品之進口有三種機制：(1)第三國家清單：輸出國有機法規經歐盟執委會判定與歐盟規則具同等效力後，可列入第三國家清單，該國境內經驗證合格的有機產品，可直接進口到歐盟市場；(2)若輸出國有機法規效力不及歐盟規則，進口業者必須個別向進口國主管機關提出進口申請並通過審查後，方可進入該會員國販售；(3)經執委會審核通過之驗證機構所驗證合格的有機產品，可進入歐盟市場販售。
第三目 新歐盟有機規則草案之制定 2092/91號規則從制定到2006年公告的最後一次修訂規則為止，已歷經將近40次的修(增)訂，由於經歷多次修訂，使得規則內容顯得龐雜繁瑣，因此歐盟執委會決定整體性的審視現行規則的內容，並重新制定新的有機規則，遂於2006年12月21日提出新的提案，期望使規則內容清楚易讀，增加消費者對有機生產的認知，並協助消費者更容易識別市場上的有機產品；新草案預計於2009年才生效，目前仍在研擬中。在新規則生效以前，歐盟國家仍以現行的有機規則(2092/91號規則)為有機法規之法源，理事會及執委會也持續修訂現行的有機規則。新規則的規範結構雖將有大幅度調整，但預期許多重要的基本規定仍將延續現行有機規則之內容，且新規則許多細則亦尚在研擬中，因此本文仍將以現行的歐盟2092/91號有機農業規則為主要討論對象。
第二項 美國OFPA法案與NOP法則 第一款 國家有機法規發展之沿革 美國最早由民間組織制定有機驗證制度始於1970年代，提供有機生產者可依循的生產標準及驗證服務，為有機產品的品質背書，藉以增加消費者對有機產品的信賴，促進有機生產的發展。基於相同理由，部分州屬農業機關也於1980年代開始制定驗證規範；至1990年初期，共有33個民間驗證組織及11個州農業機關提供有機生產驗證服務。由於缺乏統一規範，當時的民間與政府所提供驗證及生產標準，彼此間存在許多差異，有些生產及驗證標準甚至根本違反有機原則；不同州或不同驗證組織間也可能因為標準間的差異，而不認可其他州或驗證機構所驗證之有機產品或原料，尤其是加工品成份的原料及含量標準。另一個問題是有機產品出口問題，由於缺乏國家統一適用的規定，常造成美國有機產品出口成本提高。綜觀之，由於存有各種不同的有機規範，對消費者而言，無法提供其對有機品質訴求的保證，對生產者而言，要面對不同有機標準對有機產品認定差異所造成的問題，皆造成生產與交易成本的增加，因此消費者團體及農民組織開始要求中央政府制定適用全國的國家有機法規，以確立有機生產的標準，並防止有機標示被冒用或濫用。 在各界呼籲下，美國國會於1990年通過有機食品生產法案(Organic Food Production Act, 本文簡稱OFPA法案)，明定美國農業部(U.S. Department of Agriculture, 簡稱USDA)須依OFPA法案授權，制定OFPA法案執行規則—國家有機計畫(National Organic Program, 本文簡稱NOP法則)。OFPA法案規定USDA必須成立「國家有機標準委員會(National Organic Standard Board, 簡稱NOSB)，成員包括生產者、零售業者、研究人員、公益團體人員等組成，負責研擬及檢討NOP法則的內容，並向USDA提出建議；USDA則應以有機標準委員會提出的建議為基礎，制定NOP法則內容。1997年12月16日，USDA首次公告國家有機計畫的草案，並於1998年4月底前接受公眾建議，期間共收到約27萬封建議信函，建議者來自生產、驗證機構、消費者等各領域人員。根據建議，USDA於草案中增訂禁止使用基改產品、放射線處理與廢污泥規定。1998年秋季至12月底，USDA再次針對家畜飼養、家畜飼養的抗生素、殺蟲劑使用、驗證機構取消生產者驗證資格的權限等議題，接受公眾建議，共受到約9000封建議信函。歷經兩次公眾建議與增修訂，USDA於2000年3月13日公告完整的NOP法則草案內容，並於7月底前再受理最後一次公眾建議。同年12月，USDA公告完整的NOP法則，並定有18個月的緩衝期，於2002年10月21日開始全面生效。NOP法則生效後，凡使用「有機標示」或以有機名義販售的國內或進口初級農產品及加工食品，從生產到販售的各階段皆受到國家有機法規「NOP法則」的規範。
第二款 有機農業法規內容 OFPA法案定有重要及原則性規定，為農業部制定執行規則的法源依據，其內容包括：
農業部依據OFPA法案之授權及規定，制定「NOP法則」；NOP法則內容融合OFPA內容與依據OFPA規定所制定的執行細則，為USDA及各界人員從事有機農業相關產製或作業所應依循的規範。 NOP法則內容包括「名詞定義」、「生產標準」、「認驗證規定」、「產品標示規定」、「國家清單與行政管理規定」。制定之初，NOP法則規定有機標示及國家有機標章的適用產品範圍限於初級農產品、食用加工農產品、以及家畜飼料，此類產品若欲以有機名義販售，皆必須符合NOP法則規定。農業部於2005年公告食品以外的加工品亦可適用NOP法則，允許製造過程及使用原料皆符合NOP法則的產品，可使用NOP有機標章，例如美容用品、寵物飼料等。但對於不使用國家有機標章或宣稱經驗證合格的非食用產品或加工產品，則不受NOP法則限制，與有機初級農產品及食用加工農產品無論是否使用國家有機標章皆必須符合NOP法則的規定不同。 有機標準包括作物生產、畜牧、以及產品製備標準，明定初級與加工農產品的生產方法、管理作業、資材及原料使用等規定；家畜飼料的生產方法及原料等規定則訂於家畜生產規定中。 有機產品產製過程所使用的資材及加工品所含的添加物或原料，必須依有機標準及「國家清單」規定使用。NOP法則中國家清單包含兩大類資材：(1)作物或禽畜生產使用之資材：依OFPA法案分別制定「核可使用化學合成資材(正面表列)」及「禁用天然資材(反面表列)」清單； (2)加工農產品的使用物質或原料：定有「非農業原料」及「非有機之農業原料」兩類，產品加工過程中所使用或產品中所含的非有機原料，只可使用或含有列名「非農業原料」及「非有機之農業原料」國家清單者。 在有機標示規定方面，初級農產品及加工農產品適用相同規定，依照產品中有機成分所佔的比率，制定四種含量標準及標示方法規定。標示為「100%有機」的產品所含原料必須全為有機原料；標示為「有機」的產品必須含有95%以上的有機原料；標示為「以有機原料製造」的產品必須含有70~95%有機原料；有機原料低於70%以下的產品，只可於產品成分清單中標示出有機成分，產品包裝上不可使用任何「有機」標示。前述四種類型中，只有「100%有機」及「有機」兩種等級的產品可使用USDA國家有機標章。有機飼料則區分為「100%有機」及「有機」兩種標示規定。 NOP法則訂有詳細的認證及驗證規定，由USDA負責執行有機驗證機構的認證作業，民間組織或州立官方機關皆可以向美國農部提出申請，經認證合格成為有機驗證機構後，必須依據NOP法則所訂驗證規範執行驗證作業。依OFPA規定，凡生產NOP規範範圍內農產品的年產值達5000美元以上之生產者，皆必須依規定向驗證機構提出驗證申請並通過驗證；年產值5000元以下者則可排除適用驗證規定，但仍須符合其他NOP法則的相關規定。 NOP法則最後一章為行政管理規定，包括國家物質清單、費用支付、違規處理規定、程序、產品檢驗、申訴、及罰則規定。 觀美國有機農業法規系統的結構，以OFPA法案為法源基礎、NOP法則為實際執行的依循規範，國際上對美國有機規範的探討亦多以NOP法則為主，因此本論文後面章節對於美國有機法規的探究，亦將以NOP法則為主要對象。
第三項 日本JAS法令 第一款 國家有機規範之形成背景 日本農林水產省於1992年第一次公佈自願性遵守的「有機農產品及特別栽培農產品標示準則」，由於非強制性規定，使用「有機」標示的產品並非一定要遵守該準則，因此標示有機的產品，事實上並未適用一致的生產標準。另外，從1992年至2000年具強制性的有機法規公佈以前，有機產品在日本被歸屬為綠色標示產品，日文稱為「Yuki Shokuhin(字義解釋即為「有機產品」)」，然而凡生產過程中減量使用或不使用農藥的產品都可稱為「有機產品」，因此此時期並無明確的有機生產定義，造成民眾對「有機」認知的混淆及許多誤用有機標示的情況。根據農林水產省在1990年進行的調查研究顯示，1,459個有機生產的農戶中，只有32%為完全不使用化學物質，其餘68%都僅屬於「農藥減量使用」產品。由於種種混亂現象，生產者及消費者開始要求政府制定完整的有機法規，因此農林水產省(日本農業部)於2000年4月修訂「農林產品標準及適當標示法」(Law concerning Standardization and Proper Labeling of Agricultural and Forestry Production, Law No. 175 of 1950, 本文簡稱JAS法)，將有機生產納入該法管理；配合JAS法之修訂，農林水產省同年七月制定完成有機作物生產標準，2001年1月增訂完成有機加工產品生產標準並生效，2005年再增訂有機畜牧及有機飼料生產標準。因此，日本於2000年至2001年間透過JAS法之增修訂，才清楚給予有機生產及產品明確定義，同時提供消費者選擇有機產品的保障及生產者公平的競爭環境。
第二款 JAS系統 日本的有機法規並非單獨立法，而是將有機法規制定JAS系統之中，因此欲了解日本如何透過JAS系統制定有機法規，必須先對日本JAS系統有初步了解。此處擬先對JAS系統作概略說明，再對JAS系統中的有機法規作說明。
第一目 JAS系統之沿革與架構 JAS系統乃以「農林產品標準及適當表示法 (Law concerning Standardization and Proper Labeling of Agricultural and Forestry Production, Law No. 175 of 1950, 簡稱JAS法)」為法源基礎所架構而成之規範系統，是管理日本境內農林產品生產與標示最重要的中央法規。JAS法可追溯至1950年，日本首度制定「農林產品標準法」(Agricultural and Forestry Standard Law, 即現行JAS法之前身)，1970年原JAS法再增訂「品質標示標準」規定，遂構成目前日本JAS系統的全貌。1990年以後，由於消費者對食品品質、健康、安全的需求提高，以及受到貿易全球化的影響下，農林水產省為協助消費者可根據正確的食品標示選擇優質產品，同時為加強國內產品標示及生產標準以維持與進口產品的公平競爭，便於1999年對JAS法進行大規模修訂，此次修定首度將有機農業規範納入JAS系統，並增訂「產品分級作業」規定。 依據1999年JAS修訂法規中「每五年必須對JAS標準系統進行全面檢討」的規定，農林水產省於2005年全面檢討及修訂JAS標準系統，於2006年一月生效，其中與有機法規相關的重要修訂為驗證機構必須符合國際標準規定(如ISO Guide 65)，以及增訂有機畜牧標準。 JAS法為JAS系統的法源，定有架構完整的原則性規定，農林水產省再依據JAS法制定JAS政令與JAS省令兩個實行細則。JAS法、JAS政令與JAS省令為農林水產省執行JAS系統的法規依據，本文將三者合稱為「JAS法令」，文中將使用「JAS法令」一詞同時指稱前述三項JAS法規，若須提及個別說明時，則以原名稱稱之。依據JAS法令，農林水產省制定各項JAS標準及品質標示標準，分別構成「JAS標準系統」及「品質標示標準」兩大系統。JAS法令、JAS標準系統、以及品質標示標準系統共同架構出上層為JAS法令、下層為「JAS標準系統」與「品質標示標準系統」並列的層級化JAS系統(圖2-3-1)。
圖2-3-1 JAS系統架構 JAS標準系統為特定種類農林產品的品質標準或特殊生產方法標準，符合JAS標準並符合驗證審查規範的產品可使用JAS標章，例如有機農業生產或加工即屬於特殊生產方法標準，生產者必須符合有機法規才能於產品上使用JAS有機標示。品質標示標準系統則適用所有的生鮮農產品或農產加工食品(包括飲料)，任何農林產品皆必須依品質標示標準提供應標示的產品資訊，例如生鮮農產品皆應標出來源；以下將分別說明兩者規範內容。
第二目 JAS標準系統 JAS系統由各項品質標準或生產標準組成，凡訂有JAS標準的產品類型，其產品或生產作業必須符合JAS標準並經審查合格後，方可使用JAS標章。依JAS法規定，JAS標準有三種類型：(1)產品的品質標準，包括級別、成分與外觀標準；(2)產品生產過程必須符合的方法，此類標準通常稱為「特殊JAS標準」，有機生產即屬此類；(3)產品運輸方法之標準，此項為2005年增訂的新類型標準。農林水產省負責決定應制定何種產品或生產類型的JAS標準，其他團體或個人對特殊品質或生產方法認為有必要制定JAS標準時，也可依JAS法令所訂程序向農林水產省提出申請；農林水產省決定JAS標準的產品類型後，交由「JAS研究委員會」負責制定內容。 為確保產品確實符合JAS標準，JAS法令定有產品「分級作業」規定，此為日本有機生產者與其他國家有機生產者最大的差異之處。所謂分級，是指產品生產後，判定其符合生產標準及JAS標章使用規定的作業過程，經分級審查合格的產品，方可於產品上使用JAS標章。JAS法令在2005修定以前，分級作業的執行有兩種方式，第一種是生產者生產產品後，由其他專司分級作業且經驗證合格的「分級人員」執行，第二種是經驗證合格的生產者自行執行分級作業。2005年JAS法令修訂後已取消前述第一種分級作業方式，整併為第二種分級作業方式，即所有生產者皆必須通過驗證機構的驗證，自行執行產品分級作業。因此，日本有機生產者必須同時符合從生產、分級、到使用JAS標章的各項作業及程序，並通過驗證機構的驗證。 農林水產省除了制定產品品質或生產標準，亦應依JAS法令制定生產者的驗證準則，JAS法令訂有驗證準則所應包含事項，包括生產場所與生產作業規定、生產作業管理計畫、生產人員及分級人員資格等事項；生產者必須符合驗證準則規定，驗證機構則依驗證準則對有機生產者執行驗證。 欲辦理驗證作業的驗證機構，必須向農林水產省提出認證申請，經審查合格後可註冊成為「註冊驗證機構」。驗證機構從申請到登錄完成的過程及相關規定，JAS法令中雖未明文以「認證」稱之，但其本質與「認證」相同，本文為統一用語，將使用「認證」指稱JAS法令中農林水產省審核驗證機構是否合格的相關規定。JAS法令定有認證的詳細規定，主要內容為驗證機構的申請程序、成立要件(包括組織章程、應執行事項)及農林水產省對驗證機構的監督與審查等規定。 在JAS標章使用規定方面，依JAS法律規定，若屬於產品品質的JAS標準類型，生產者可自願性選擇是否接受分級作業，依規定接受分級作業者方可使用JAS標章。若生產類型屬於生產方法JAS標準的類型，生產者一律必須接受驗證並依規定使用JAS標章，若未依規定使用JAS標章的產品，不可於產品標示上使用與該JAS標準名稱相同或足以使人誤認的名稱或標示。例如屬於JAS標準的有機產品，所有生產者皆必須通過驗證，其所生產產品方可使用JAS有機標章並標示為有機，未通過驗證者所生產的產品或未使用JAS標章的產品，一律不可將產品標示為有機或以有機名義販售。 進口產品若屬於JAS標準規範範圍的產品類型，則必須符合JAS法令所制定的進口規範，主要有三大機制：(1)國外生產標準及驗證制度經農林水產省核可與JAS規定具同等效力：該國境內的生產者經驗證機構驗證後，附上JAS法所規定之相關證明文件，連同產品進口至日本境內，由取得JAS驗證的進口者接收並執行分級作業，經審查合格並於產品上張貼JAS有機標章後，可進入日本市場販售；(2)由經農林水產省直接認證通過的國內驗證機構至國外生產者現場進行驗證；(3)由經農林水產省認證通過的國外驗證機構進行驗證；第(2)及第(3)種方式驗證的生產者，可自行於產品上使用JAS標章後直接進口至日本市場販售，不須再透過進口者執行分級及使用JAS標章。 JAS法定有明確的罰則，對於未依規定執行分級作業而使用JAS標章或令人誤認為JAS標章者，必須被處以一年以下有期徒刑或100萬元以下的罰金。對於不依照農林水產省命令進行改善的驗證機構，農林水產省除有權令其遵守外，亦可對其求處一年以下徒刑或100萬日圓以下罰金。
第三目 品質標示標準系統 品質標示標準系統適用於所有的農產食品及飲料，目前定有規範的項目包括生鮮食品、加工食品、以及基因改造食品；所有的生產者、通路業者皆必須依規定於產品上標示應標示的資訊。由於此範圍並非有機法規之重點，本文對於規範的細部規定省略不提。
第三款 JAS系統架構下的有機法規 JAS於1999年修訂後，將有機農業納入規範範圍，而制定JAS有機標準、有機分級作業準則、以及有機驗證準則，其他規定則適用JAS法令內容，如驗證機構的認證與驗證作業執行、JAS有機標章使用、產品進口規定；因此日本的有機法規以類似「包裹立法」的形式存在。
從各國國家有機法規的發展歷程，可以了解推動國家有機法規立法的因素與背景，並了解制定一個完整且具有法律強制力的有機法規，對於國家有機農業的維護及發展有相當重要的影響。透過制定一致或最低標準的有機法規，可明確界定有機產品的定義與內涵，確保有機農業原則的完整性，對大眾而言，可使其對有機農業及有機產品產製過程有明確且一致的認知，保障其購買有機產品的權益，增加對有機農業的認同與對有機產品的信心，進而提升大眾支持有機農業發展的意願。對產製者及其他業界人員而言，有機法規可提供有意願從事有機農業的產製者一套可遵循的規範，消除過去不知應適用何種有機規範的顧慮，並遏止不符合有機農業原則之產品卻冒用有機名義販售的投機行為，保障合法有機產製者在公平的市場環境下獲得應得利益的權利，提供一個使有機各界人員可安心生產、製造及流通產品的環境，進而吸引更多人員投入有機農業行列。 有機農業是一個重視生產過程的農業生產活動，不同生產類型有其專屬且周延的標準，且須有嚴謹的驗證規範來監督其產製過程；在產品標示上，必須能傳達給消費者正確的資訊，並建構良好標示管理規範；進口有機產品亦為重要的管制範圍。因此，有機法規的規範範圍及內容不可謂不龐大。觀各國有機法規架構，歐盟及美國皆制定獨立的有機農業法規，除可容納有機法規的龐大內容並制定周延且符合有機農業需求的規範外，亦較容易衡量有機農業進步或發展需求來增修訂法規內容，本文認為是一種較佳的有機農業法規結構。 反觀日本採取將有機相關法規架構於JAS系統的方式，由於JAS法令並非有機農業專屬法規，因此尚必須透過主管機關制定許多行政辦法來補充有機農業相關規定；再者，JAS法令本身涵蓋所有生產類型的規定，而有機產品並非適用每一條規定，閱讀者尚須仔細分辨適用有機農業的條文，容易發生混淆並增加閱讀法規之困難。綜言之，日本透過JAS系統來制定有機法規的立法方式，其立意雖是希望透過JAS法令來統一規範各類農林產品，但似乎使整個有機規範系統顯得較龐雜及繁鎖，且當有修訂有機規定的需求時，相關立法單位在必須顧及其他產品類型規範需求的情況下，較難修訂JAS法令內容。比較歐盟、美國及日本的有機法規架構，本文認為獨立制定有機農業法律為較佳的立法方式。
台灣於民國1995年開始推廣有機農業栽培，由各區農業改良場辦理示範及觀摩及產品展售會。1997年度開始，由各區農業改良場辦理驗證及標章核發等工作，再於1998年開始輔導民間驗證機構辦理有機農業驗證業務。1999年，農委會首度制定有機農業相關規範，公告「有機農產品生產基準」、「有機農產品驗證機構輔導要點」、「有機農產品驗證輔導小組設置要點」三個辦法，惟前述辦法欠缺法源依據，農委會遂於2003年依據農業發展條例第27條授權，公告「有機農產品管理作業要點」、「有機農產品驗證機構資格審查作業程序」、「有機農產品生產規範—作物」、「有機農產品生產規範—畜產」。2004年，農委會將有機產品納入「優良農產品證明標章認證及驗證作業辦法(簡稱CAS標章作業辦法)」規範範圍，以CAS標章作為國家有機標章，並配合增修訂CAS有機產品相關規範，逐步取代先前的有機規範。然而，前述有機規範僅屬於自願性採行之行政辦法，對於不使用CAS標章或不冒用農委會有機相關法規名義販售的有機產品，則無法源依據可以管理，影響台灣有機農業之發展。為有效管理國內有機產品，農委會於「農產品生產及驗證管理法」中制定有機農業相關規定，該法於2007年1月5日經立法院三讀通過並實施後，成為管理國內有機農產品的法源，農委會也依法著手研擬相關辦法。 「農產品生產及驗證管理法」共計六章28條，規範涵蓋的生產類型包括優良農產品、有機農產品與農產加工品、以及農產品產銷履歷管理三種，其中有機農業專屬的規定包括：第五條「有機農產品及農產加工品皆須符合相關有機規範始得以有機名義販賣」規定、第六條進口有機產品規定、第十三條有機農產品禁用物質規定；非有機農業專屬但適用有機農業的相關規定包括：第九條至第十二條驗證及驗證機構認證規定、第十四條至第十九條查驗及取締規定、以及第二十條至第二十五條的罰則。 另外，第七條及第八條為產銷履歷驗證規定，第七條授權主管機關可針對特定農產品項目實施自願性產銷履歷驗證制度，必要時可進一步對特定農產品類型實施「強制性產銷履歷驗證制度」。根據法規之授權，農委會實施有機農產品的「強制性」產銷履歷制度，並已公告有機米、蔬菜、茶葉、特用作物等多項作物的「有機農糧作物－台灣良好農業規範(Taiwan Good Agriculture Practice, 簡稱TGAP)」，有機農民必須依規定實行有機生產的產銷履歷制度。 依據新法第五條規定，有機相關規範對於我國境內之國內外有機產品皆具有強制力，並定有相關罰則，相較於過去僅為自願性遵守的規範系統，更能確實且有效的管理國內有機產品。而有機生產產銷履歷的實施，提供完整且詳細的生產作業流程與管理作業相關規定，並納入風險管理原則，使生產者及驗證人員雙方皆有具體的規範可依循。因此，本文高度肯認前述兩點重要規範。 惟就法規結構而言，台灣與日本相似，採取將有機生產與其他生產類型架構於同一個農產品生產及驗證管理法之下，然而有機農業為一結合農業與生態的整體性農業體系，涵蓋食品面、環境與生態面、社會面等多元功能，與優良產品及生產履歷產品以強調食品面為主的特性仍有明顯之區別，因此採取目前新法的立法結構來規範有機農業，以及預訂於2009年三類產品皆開始皆採用樣式相似證明標章的方式，極有可能使得有機產品無法透過法規與其他兩種產品產生明顯區隔，並容易使大眾產生「有機產品與優良農產品或生產履歷產品相似」的觀感，無法顯出有機農業及有機產品之獨特性。 再者，觀新法中與有機農業相關的條文，雖已定有進口、驗證、認證、標示、及生產標準的規範項目，但多數規範項目僅訂定一條或少數幾條規定，許多重要且原則性的規定皆未於法律中明定，僅於條文中以「由中央主管另定相關辦法」方式處理，就法律面而言，不可謂不夠周延。例如，本法中對於有機生產僅規定由中央主管機關另定驗證基準以及有機產品不得使用化學資材兩項規定，未再制定其他相關規定，顯得過於簡化。本文以維，雖可藉由行政辦法制定細則，但重要及原則性規定仍應以法律明確制定，而非僅於本法中訴諸行政辦法訂定，方能使有機農業法律發揮穩定且維持有機農業完整性的功能。 觀歐盟、美國及日本有機農業發展，建構完整的有機農業規範為發展有機農業的重要關鍵，台灣有機農業雖提倡多年但發展卻相當有限，缺乏完整且有效的有機農業規範為影響原因之一。在各方引領企盼之下，政府終於著手制定具有強制力的有機農業相關法律，然而面對有機規範必須涵蓋的龐大內容，拙見以為宜參考歐盟及美國之有機農業立法例，獨立制定周延的有機農業法，於法律明定重要規定，再以行政辦法補充細節性且技術性之規範，而不宜採用目前將有機農業與其他產品類型合併立法再以行政辦法補充重要規定的立法方式，以期透過法律維持有機農業的完整性，並突顯有機農業之獨特性。 |
