|
|
|
碩士論文：有機農業法規及政策之研究 第三章之三 第六節 有機資材規範 第一項 各國有機資材規範現況 歐盟、美國、日本皆以表列方式具體列出有機資材，使有機各界有清楚的規定品項可依循。表列方式分為「正面表列」及「負面表列」兩種，正面表列所列出者為核可使用之資材，負面表列所列出者為禁止使用之禁用資材，目前多數國家的規範多採取正面表列方式，包括歐盟及日本等，美國則兼採正面表列核可使用之化學合成資材以及反面表列禁用之天然資材的方式。本節擬以初級生產使用資材為主要討論範圍。
第一款 歐盟 執委會制定之資材清單共有兩份，分列於歐盟有機規則之附則II及附則VI中。附則II主要為初級生產所使用之資材，分為A~E五部份，分別為(A)肥料與土壤調節劑、(B)植物保護資材、(C)飼料原料、(D)飼料添加物、(E)動物營養資材及飼料加工用物質，其中肥料與土壤調節劑及植物保護資材清單皆以表格方式詳列資材品項之名稱、資材用途及成分描述、及使用條件與限制；飼料原料、飼料添加物、動物營養資材則列出資材品項名稱。附則VI為加工食品核可資材，共有A~C三部分，分別為(A)非農業原料、(B)加工用物質及添加物、(C)非有機生產之農業原料。生產者或製備者只可使用資材清單所列之核可使用資材。
第二款 美國 美國有機法規中的資材清單稱為「國家清單」，訂定於NOP法則的「管理規範」專章中，採取正面表列「核可使用之化學合成資材」及反面表列「禁用之天然資材」的表列方式。依據OFPA法案規定，生產者原則上可使用所有天然資材，但不可使用國家清單所列之禁用天然資材；原則上不可使用化學合成資材，但可使用國家清單所列之核可化學合成資材。 至於國家清單的形式，先以資材適用的生產類型區分為「作物生產資材清單」、「禽畜生產資材清單」、以及「加工品資材清單」共三類主項。「作物生產資材清單」、「禽畜生產資材清單」的表列形式相似，皆於各主項以下以「核可使用之化學合成資材」及「禁用之天然資材」作為分類亞項，各亞項以下再以資材用途(明列用途及相關描述)作為分類小項，於各小項以下列出資材品項名稱。「加工品資材清單」列出「非農業原料」與「非有機生產之農業原料」兩類資材，加工者在加工過程或產品所含之非有機成分只可使用列名「加工品資材清單」之資材或原料。 國家清單各主項之內容如下：(1)作物生產資材：明列「核可使用之化學合成資材」及「禁用之天然資材」，前者依資材用途列出資材品項，包括消毒用及清潔資材、雜草防治資材、害蟲或有害動物防治資材、病害防治資材、植物補充資材或肥料、植物生長調節劑、採後處理資材、以及經環境保護局核可之非活性物質；後者直接列出禁用資材之品項，未再以用途區分成不同類別。(2)禽畜生產資材：「核可使用之化學合成資材」列出消毒用及清潔資材、獸醫醫療資材、飼料補充物質、以及經環境保護局核可之非活性物質之資材品項，「禁用之天然資材」直接列出禁用之天然資材。(3)加工產品資材：明列「非農業來源原料」及「非有機生產之農業來源原料」之加工物質或原料。 第三款 日本 日本的資材清單分別列於各產製類型的JAS有機標準中，採用正面表列方式列出核可使用資材，產製者只可使用列名於清單中之資材。日本初級生產的資材清單形式與歐盟相似，主要以資材用途作為分類依據，列出核可使用之資材品項。加工品資材清單形式則與歐盟有較大差異，日本只對加工品加工過程所使用資材及產品所含非農業原料加以限制，對於產品中的非有機來源之農業成分則無限制，因此加工品的資材清單只列出「加工過程使用資材」及「非有農業來源原料」，未如歐盟或美國另外列出「非有機來源之農業原料」。
第二項 審核有機資材與訂定資材清單之規範 明訂有機資材之評估準則及程序，對於審核權責單位而言，可提供明確且標準一致之審核依據，有助於降低審核過程中由於個人觀點不同或其他外力因素干擾而做出有爭議之決定，為維持有機農業原則完整性之重要環節；對於生產者及大眾而言，可提供資材審查及制定過程之透明化資訊，降低對有機資材之疑慮及爭議；對於研發有機資材之各界人員而言，可提供其研發有機農業資材之正確方向，有助於鼓勵更多人員從事有機資材之開發工作。歐盟及美國除了制定資材清單外，皆另定有資材制定之評估準則、資材審核程序、以及資材清單記載內容的相關規定，近年來歐盟地區有機農業研究團體亦積極對歐盟規則中之有機資材評估準則與程序提出修訂建議，IFOAM有機規範中亦制定詳細的有機資材評估準則，顯見制訂資材評估相關規定之重要程度。由於日本無相關的明文規定，因此此處將以歐盟及美國的規範為主軸，說明制定有機資材之相關規範內容。
第一款 訂定及審核有機資材清單之專責機關 歐盟及美國皆於法規中明定應負責審核有機資材的權責單位。歐盟規定執委會應根據法定程序修訂資材清單，負責現有資材清單中品項的增列或刪減。美國OFPA法案規定，農業部為訂定國家清單(National List)的權責機關；OFPA同時規定農業部應籌畫成立一個獨立的「國家有機標準小組(National Organic Standards Board, 簡稱NOSB)」，並定有小組之組織規定，協助有機生產資材之審核，並向農業部提出訂定國家清單之建議；條文中並明定農業部必須以NOSB提出之國家清單建議為訂定國家清單之基礎。
第二款 資材清單應記載資訊 歐盟規則明文規定有機資材清單的內容，執委會認為必要時，可於資材清單中各產品項目記載下列資訊：(1)資材特性的詳細描述；(2)使資材在作物食用部位之殘留量或對環境影響降到最低的使用條件或方法；(3)使用該項資材之產品必須另外於產品標示上註明。雖然執委會依前述規定僅需在「必要時」才於資材清單中記載相關資訊，但目前公告的資材清單中，每項資材都至少提供一項資材的相關資訊，提供生產者及驗證機構具體的使用依據。 美國OFPA法案規定國家清單的內容，應依據生產用途列舉核可資材及禁用資材的項目。法條中雖未明定必須提供其他相關資訊，但國家清單中除了提供產品用途的資訊外，亦會制定使用規定或限定條件等資訊。 觀歐盟規則之資材清單與美國NOP法則之國家清單的內容，除了提供資材品項的名稱外，亦皆記載產品的相關資訊或使用規定，其中歐盟規則之資材清單提供的資訊又更為詳細，其資材清單型式及內容值得作為我國訂定物質清單之參考。
第三款 審核有機資材之評估準則 歐盟規則及美國OFPA法案皆明定審核資材的評估準則，作為權責機關(在歐盟為執委會，在美國為農業部)評估資材是否應列名資材清單或自資材清單刪除的具體依據。
第一目 歐盟 歐盟有機規則之現行規定： 依據歐盟規則規定，欲新增於資材清單中的「植物保護資材」、「肥料或土壤調節資材」、「家畜營養所需礦物質及追蹤物質」資材，必須經執委會判定可符合評估準則之各項規定。歐盟規則中針對前述三種資材制定各別的評估程序，分述如下：
修訂建議： 根據「有機農業植物保護、肥料與土壤調節資材計畫(以下簡稱「有機資材評估計畫」)研究人員所提報告指出，歐盟規則中資材清單內容所提供之資材資訊相當完整且詳細，但現行的資材新增估準則卻略顯不夠周延，且其「資材之使用不可直接施用於作物」之限制，使得許多新研發資材或其他國際標準已核可資材因不符合該項要件而無法增列於資材清單中，造成增列有機資材之困難。為改善現行評估準則，「有機資材評估計畫」人員於研究報告提出更適於有機資材使用現況、符合未來需求、以及符合有機生產原則與目標的評估準則修訂案。修訂提案的內容及修訂理由如下：
相較於現行規則的規定，修訂提案共有兩點主要新增規定：
第二目 美國 美國OFPA法案定有農業部審核國家清單時應依循的評估準則，為各用途資材共同適用的準則。由於國家清單兼採正面表列及反面表列，因此定有「核可使用化學合成資材」及「禁用天然資材」兩類評估準則。依規定，農業部應會同健康暨民眾事務部與環境保護局，共同進行國家清單資材的評估作業。 「化學合成資材」的核可評估準則內容為：
將天然資材列入「禁用天然資材」的評估準則為：
另外，OFPA法案亦明定「國家有機標準小組(NOSB)」在審核國家清單資材之增列或刪除時的評估準則，此為「核可化學合成資材」與「禁用天然資材」皆適用之共同準則。依規定，國家有機標準小組在審核資材之增列或刪除時，應衡量下列事項：
由此看來，美國法案對於資材制定的評估可分為兩級規定，第一級為資材之基本限制，明定資材可列名國家清單的基本要件；第二級為衡量資材可能發生影響的規定，以資材在各項衡量指標的綜合表現，作為是否納入國家清單之依據。 另外，NOP法則另訂有加工品化學添加物的評估準則；除了前述OFPA法案所訂評估準則外，USDA尚須依據下列準則進行評估：
第三目 小結 綜觀歐盟與美國所制定之資材評估準則，可歸納出三項重要的共同原則：(1)優先使用天然資材或以天然成分為主的資材，例如美國原則上允許使用所有的天然物質、歐盟資材清單中以天然資材所占比例較高，其使用規範亦較化學合成資材寬鬆；(2)安全性：資材的使用，必須對環境及人類健康無害或最低影響；(3)必要性：資材之使用應為生產或製備操作所必要者，即特定情況下，只有使用該項資材方可達成目標，而無其他資材或措施可替代或達到相同效果。依歐盟規定，所有資材皆應符合必要性原則；美國由於原則上允許生產者使用天然資材，因此必要性原則以適用化學合成資材之評估為主。必要性規定的目的在於達到使外來資材的使用降到最低的目標。 歐盟與美國評估準則主要的差異主要有兩項：
第四款 審核有機資材之程序 在資材審核程序規定方面，歐盟規則中明定當會員國對於物質清單有建議時，應提供相關文件並依法遞交給前述的決議小組進行審核。執委會對於核可資材清單中資材的增列或刪減，應依同法第14條法定程序召開決議小組修訂。然而該法定程序為適用所有決議事項的原則性程序，因此歐盟有機規則實際上並未明定資材清單專屬的審核程序。 美國OFPA法案則訂有詳細的國家清單審核程序，可分為兩個階段，第一階段由「國家有機標準小組」進行國家清單訂定或修定提案之審核作業，第二階段由農業部依據前述國家有機標準小組的提案，進行國家清單之最終審核及決議。 國家有機標準小組訂定或修訂國家清單提案的程序共有四項：
農業部收到國家有機標準小組所提供之國家清單訂定或修定提案後，應以該提案做為決議最終國家清單內容的基礎。為確保農業部確實以有機標準小組之國家清單提案為基礎，農業部不可增列有機標準小組所提供國家清單提案以外的資材，經國家法律公告之禁用物質亦不可列入國家清單。在正式通過國家清單的訂定或修訂提案之前，農業部應先公告提案之內容，並徵詢公眾意見及進行公開討論。在評估所有建議後，農業部應一併公告最終決定的國家清單及相關討論與建議。
第三項 市售有機資材之使用規範 第一款 商品化資材之審核機制 歐盟、美國及其他有機法規的資材清單所列出者多以原料或有效成分為主，而非列出市售之商品化資材。然而有機產製者通常使用的是商業化產品，因此經常無法直接依據資材清單選購市售商品化資材。 在歐盟，多數國家由驗證機構負責審核市售有機資材，再提供給產製者作為選購產品之依據；有些國家則由官方機關負責。由於缺乏一致性的審核規範，各國家及各驗證機構之間所採取的審核規範通常會有差異，例如大部分機構以審查商品化植物保護資材的作用成分為主，但有些機構則同時審查商品化資材的有效成分與其他惰性成分。至於肥料及土壤調節劑，通常以資材所含之所有成分為主要審查範圍。雖然大部分歐盟國家尚未制定一致的商品化資材審核規範，但驗證機構的審核機制對於產製者在有機資材之選購及使用上仍提供相當大的協助。 美國有機農業相關法規亦未明訂商品化有機資材之審核規範，實務上多由驗證機構依據OFPA法案及NOP法則之資材評估準則逕行審核。然而，同一商品化資材在不同機構間的重複審核，經常會造成人力及時間資源的浪費，且驗證機構的審核結果不一定一致，容易造成產製者及資材商之困擾。美國非營利民間組織有機資材審核協會(Organic Material Review Institute, 簡稱OMRI)，在提供商品化有機資材之審核及登錄服務上已建立公正、公開、以及透明化的商品化資材管理機制，因此全美已有2/3的驗證機構採認OMRI審核通過之商品化資材，資材商亦願意支付費用申請商品化資材之審核及登錄作業。OMRI所建構之商品化有機資材網絡，雖無法律上之強制性，依然可建立公開公正之制度，有效促進有機資材使用之便利性與流通性，實為相當良好之示範體例。
第二款 國家農業資材相關法令發展與有機農業資材之關聯 商品化有機農業資材之生產與販售亦必須受到國家農業資材相關法律之規範，例如大部分國家通常規定植物保護資材(即農藥)必須經過註冊後才能販售。一般情況下，植物保護的註冊程序需要耗費較長時間及費用，然而在有機資材市場規模較小、有機農民以減少使用農場外來資材為原則的情況下，廠商受到市場及成本考量的影響，生產有機資材的意願因而降低。肥料與土壤調節資材也須受到國家相關法律之規範，但較植物保護資材為寬鬆，註冊時間及費用成本較低，廠商生產意願因此提高。 已有部分歐盟國家針對風險較低之植物保護資材制定較簡化之註冊規定，提供更合宜且符合經濟效益的程序。這些規定並非專為有機農業資材而設，但由於有機資材通常具備低風險之特性，符合適用簡化註冊程序之資格，因此簡化程序對有機資材之生產有正面影響。至2005年，歐盟國家中定有簡化程序的國家有：(1)德國「植物強健資材之簡化程序」及「准許家庭自製植物保護資材」規定：德國在制定簡化程序的發展上居領先地位，是唯一於法規中明確使用「植物強健物質」詞彙的歐盟會員國家，許多有機農業中使用已久或歐盟法規物質清單所列的低風險物質，都被歸屬為「植物強健物質」類別，因此可適用簡化註冊程序；其他國家仍在討論是否於國家法規中訂定「植物強健物質」項目。另外一個簡化程序規定為「允許家庭自製植物保護資材」規定，傳統上有機農民常利用農場上的原料製備所需物質，但某些資材由於不屬上市資材，農民並無法取得，因此德國允許農民可購入原料自行製備植物保護資材，並制定明確的使用規範及核可原料清單，同時允許由農場自製的資材類型可免除註冊程序；(2)荷蘭：低風險的植物保護資材可使用較簡化的註冊程序，例如作為除滅病毒用途的乳類製品、作為除滅細菌用途的醣類製品等；(3)瑞士：允許低風險的資材使用簡化註冊程序。對於定有簡化程序之國家，預期將有助於提升國內有機植物保護資材之生產。
作物生產是我國最早發展的有機生產類型，最早為1996年省農林廳制定之「農作物有機栽培技術執行基準」，2003年修訂公告「有機農產品生產規範—作物」，2006年修訂公告「CAS有機產品生產規範」；2007年7月農委會依據「農產品生產及驗證管理法(以下簡稱本法)」第五條規定，制定完成「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」並公告之，該辦法之附件一定有「作物」、「畜產」、「加工、分裝及流通」之驗證基準(驗證基準即「有機產製標準」)，以及適用所有產製類型的「共同基準」。「有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法」自公告日起成為我國的國家有機標準，過去訂定的相關規範則應停止適用；現行有機產製者應於兩年內依照新公告的國家有機標準，從事有機生產並通過驗證。 另外，農委會依據本法第七條及第八條授權，採取強制性的有機農產品產銷履歷制度，已訂定所有作物通用及各類作物專屬的「有機農糧作物台灣良好農業規範(Taiwan Good Agricultural Practice, 簡稱TGAP)」，規範內容涵蓋各國共同有機標準中「有機產製作業暨管理計畫書」、「產製作業紀錄」，以及定有「生產場所應 紀錄之基本資訊」，內容詳細且完整，提供產製者必須具體依循的標準化作業，確為一良好設計。 此處擬以「有機驗證管理辦法」中的「共同基準」與「作物驗證基準」、以及「有機農糧產品TGAP」為討論範圍，並借鏡歐、美、日規範，對我國規範提出修訂建議。
第一項 各類產製類型有機標準之共同規定 觀各國規定，共同規定項目包括「有機產製作業管理計畫書之提出」、「產製作業紀錄之保存」、「儲存場所規定」、「產品運輸之包裝與產品輸入規定」。 依照我國有機相關規範，產製者編寫有機產製作業暨管理計畫書時，必須同時遵守兩個規定，第一個是「有機農產品及農產品加工品驗證管理辦法(以下簡稱有機驗證管理辦法)」第六條，該項條文明定產製者申請驗證時，必須提供「依有機農產品及農產品加工品驗證基準之生產或製程說明」文件，已揭示有機產製作業管理計畫書應包括各驗證基準內容之原則。第二個是提供農委會已公告的「有機農糧作物TGAP」之各項文件，其中在「生產場所資訊」、「產製作業」、「風險管理」方面皆已訂有具體的詳細規範，例如資材使用、栽培制度及預定栽種作物種類、以及發生違規事件之處理措施等計畫，產製者必須依規定編寫詳細的產製作業暨管理計畫。 參照歐、美、日對於「有機產製作業管理計畫書」內容皆明定應涵蓋的重要項目、內容、原則，我國透過TGAP之實行，在「產製作業暨管理計畫書」方面的相關規定亦屬完整，惟本文仍針對部分內容提出下列修訂建議：
「有機驗證管理辦法」附件一的「共同基準」定有包裝、儲存、運輸與配售、以及紀錄共四大項目規定，包裝、儲存、以及運輸與配售的規定內容已大致完整，可達到預防有機產品遭受非有機產品或遭受禁用物質污染之目標。 在紀錄保存規定方面，產製者必須同時遵守前述共同基準中的紀錄保存與倒存年限規定，以及農委會公告的有機生產TGAP中的紀錄保存規定。本文提出之修訂建議為：
第二項 有機作物生產標準 由於有機作物標準在本國之發展最久，因此在規範架構上已大致完整，惟部分細節仍有改進空間，本文針對下列幾點提出討論與建議：
|
