現行食農系統的問題與解決
公部門食物採購政策
紐約市的案例
我國的借鏡
現行食農系統的問題與解決
現行食農系統在世界各地造成健康、環境、與社會諸多問題，情況因國家而異。
健康問題包括1. 不健康飲食(高糖、高鈉、高飽和脂肪，低蔬果、低全穀/全豆)的增加心血管疾病、糖尿病、癌症等非傳染性疾病。2. 施用化肥造成氨氣排放，與空氣中微粒結合形成PM2.5，而危及健康；長期食用含農藥的食物，就算農藥殘留合格，仍可能導致內分泌失調以及神經系統受損，造成諸多慢性病，浪費醫療資源。3. 由於健康飲食價格高，弱勢群體難以負擔；貧困地區因糧食或微量元素缺乏而導致營養不足，造成兒童發育遲緩、孕婦健康風險，形成「營養不正義」。
環境問題方面包括溫室氣體排放(GHG)，全球GHG中食農系統就佔了1/3；化肥過度使用致使氮與磷污染造成水體優養化，危及水域生物；農藥更降低生物多樣性，危害土壤健康；過度抽取地下水與河川水來灌溉，導致水資源耗竭。
環境與健康問題的修復，政府都需要付出很高的預算來處理。
改變農法就可以降低這些威脅，例如改採生態、有機等環境友善農法，推行輪作、間作、混作、保育農業、農林復合經營等方式，可以減少化肥與農藥使用，以維持土壤健康、增加農場生物多樣性、降低氮磷汙染。使用滴灌、再利用廢水等方式，可降低地下水枯竭與水資源污染的風險。改進養育方法、飼料配方、增強牧草管理，能夠減少甲烷排放與糞便、廢水的污染。
然而農法的改變會增加農人的負擔，特別是勞力方面，因此有機食物的售價通常都比慣行食物高，造成消費者的遲疑。市場難賣，農家就難改變農法。
其實慣行農產品之所以常較便宜，是因為把環境與健康問題所造成社會、家庭的負擔加以隱藏，這些隱藏性的成本沒有納入市售價格計算，當然會比較便宜。要讓售價公平，就得談「真實成本會計」，把這些隱藏成本算進市場價格。
其次，導致健康問題的原因除了農法以外，更直接的是消費者的飲食習慣。全球食農系統的健康隱藏性成本以「少攝取植物全食物(全榖、全豆)」最高，佔36.3%，依次是多攝取加工食品與添加物18.9%、少攝取有益脂肪酸(8.8%)、動物性食品總體攝取高(5.7%)。(圖1)
圖1，全球食農系統隱藏性成本中各項致因的佔比。(參考資料1, 2)
為此，EAT-Lancet委員會引用了超過300項文獻，進行系統性文獻回顧與統合分析、大型前瞻性世代研究、隨機對照試驗、全球膳食與健康負擔資料等，用來建立各項食物的健康風險，提出了「健康飲食組合參考表」，來建議各種食物的攝取量。(圖2)
圖2，EAT–Lancet委員會健康飲食組合參考表 (全重為每日1323.8克)。
(參考資料3)
公部門食物採購政策
不過要落實真實成本會計，讓永續健康食物主流化，關鍵在於農家願意進行農法的轉型，然而這面臨許多問題。要把隱藏性成本納入售價，需要整個食農系統的政策、基礎設施、飲食文化和市場結構改變。
但仍有若干解決之道，其中公部門膳食的採購食物政策就有以下很大的助益。
1. 公共採購是政策工具的落地場域：這是最直接的落地方式，把要求低碳飲食、多買全穀豆類等訴求化成具體的採購標準。
2. 公部門是龐大的買家：各國政府在學校、醫院、軍隊、長照中心等場域，每年花費在食物與餐飲的金額相當龐大。這種規模化的需求，使得採購政策能夠直接影響整個供應鏈(農民、加工業、批發商)。因此，若能改善採購決策，可以在兼顧人民的健康上，產生很大的影響力來幫助農家轉型。
3. 公共採購能兼顧多重政策目標：公共採購能同時推進1. 環境目標(降低GHG排放、減少水資源消耗與農藥肥料污染)；2. 健康目標(供應低糖、低添加劑、多蔬果的飲食，減少慢性病的隱藏成本)；3. 社會目標(支持在地農業、小農、少數族裔與女性經營農業)，把隱藏性成本考慮進政策。
4. 公共採購可作為示範效應：政府帶頭實行要求低碳排、健康營養、在地來源的食物，會發出市場訊號，迫使食品供應鏈逐步調整。民間企業和消費者也會受到影響，跟進改變。因此公部門採購成了「推動系統轉型」的槓桿。
紐約市的案例
紐約市政府每年花費超過 5億美元，在學校、醫院、收容所、長者中心、食物銀行與社區中心等場所，供應數百萬名紐約人餐食。
為了讓公共採購的經費也能達到永續、健康、平等的目標，市政府首先採用世界資源研究所(WRI)的方法，依北美區域平均數據估算該市的溫室氣體排放，並與科羅拉多州立大學、康乃爾大學合作進行城市食物政策計畫，分析當地食物政策決策在社會、經濟、環境上的權衡。例如：如果增加豆類採購、減少肉類採購，消費者與供應鏈如何調整？本地豆類的生產與加工能否跟上需求？紐約州上州小型牛肉生產者會如何受到影響？對地方經濟與環境的整體影響為何？
研究顯示投資於正確的食物採購，能帶來長期回報：減少GHG排放、降低與飲食相關的慢性疾病、增加經濟福祉。(參考資料4)
因此市政府從2019年開始施行「良食採購方針」(GFP，Good Food Purchasing Framework)。
圖3，紐約市的良食採購。(參考資料5)
紐約市倡議GFP的目標在於：提升食物採購、準備與供應過程的透明度；確保食物支出支持個人、地球及社區的健康；並藉由紐約市的採購力，推動地方、區域乃至全球食物體系的正向改變。其核心價值為：在地經濟、環境永續、營養、動物福利、勞動價值與透明度。
其政策重點包括1. 公開透明：市長食物政策辦公室(Mayor’s Office of Food Policy)定期公布食品採購數據。2. 採購方向：增加採購 低碳、植物性為主的全食物。優先向小規模、紐約州本地少數族裔與女性經營的食品供應商採購。3. 價值目標：降低溫室氣體排放、促進在地經濟、改善市民飲食健康。
那麼，所謂「良食」的標準何在？
紐約市由市長辦公室食物政策組與市衛生局共同制定了市政府營養標準。這些標準涵蓋：1. 設蔬菜水果最低供應份量；2.設全穀物比例；3. 設鈉含量上限；4. 限制餐食熱量；5. 限制含糖飲料；6. 限制油炸食品或反式脂肪。
每年檢視各市府部門所供應的餐食，是否符合上述營養標準。
實施五年，到2022年已見成效，即1. 動物性產品採購量下降：從 2,189萬公斤降到1,953萬公斤(下降10%)。2. 植物性與健康食物支出比例上升：食品支出中，符合「健康與永續」標準的比率從38%提升到57%。3. 少數族裔與女性企業採購支出占比從1.3%增加到5.3%，成長超過三倍。4. 營養標準遵守率：市府機構合規比率高達95%。5. 溫室氣體排放減少：食品採購相關排放量在三年間下降20%。
紐約市進一步協助其他各政府機構推動良食採購，連結全美的「良食採購計畫」。該計畫是一項全面性、以指標為導向的工具，幫助公共機構打造透明且公平的食物體系，並以人類、動物與環境的健康與福祉為優先。據說截止2024年，全美已有25座主要城市的70多個機構參與該計畫，涵蓋數以千計的餐廳據點、膳食服務與場館，每年合計的食物採購金額超過11億美元。
我國的借鏡
我國《有機農業促進法》第 9 條，「主管機關應輔導相關機關(構)、團體或企業優先採用在地有機農產品」。政府自2021年起推動校園午餐全面使用國產食材，並鼓勵及補助學校提升有機農產品的使用比例，設有「三章一Q」食材標準，其中包含有機農產品。
各縣市的施行狀況略有不同，例如台北市自2022年起，每週提供三次有機蔬菜及一次有機米。新北市規定每週至少一次營養午餐使用有機蔬菜，截至2022年已有685所學校參與。桃園市2025年第一季已達成學童營養午餐每週3天供應有機蔬菜，並繼續與地方農會、團膳業者合作，擴大在地有機食材供應。
台中市鼓勵學校午餐使用在地食材及有機蔬菜，要求各校每週至少有一道有機蔬果作為午餐食材。目前為配合中央政策，目標是學校午餐中有機或產銷履歷食材的使用達10%以上，國產可溯源食材比率達60%以上。台南市明訂在地食材採購量需達總量10%-15%，且積極逐步將有機及友善食材納入，優先選用區域內有機或友善食材。高雄市逾95%的學校採用「三章一Q」或溯源食材，其中包括有機農產品；高雄市現有60多校定期使用有機蔬菜，多以每週一次或不定期供應有機蔬菜為主。
很顯然，我國校園午餐已逐漸落實有機農業促進法的公共採購有機/友善食材政策，不過速度應可以快一點。
但是校園午餐在好農法的食材外，「健康食材組合」好像尚未被提到。這是因為我國所謂健康飲食，其政策指導落在國民健康署的「每日飲食指南」，可惜此指南未能限制動物性食品的總體攝取量，也沒有把大豆、落花生以外的各種豆類規定出攝取量的需求，因此對人體健康的把關有所不足，對減碳排的目標的幫助也較小。對此，紐約市的良食採購方針值得參考引進。
除了中小學午餐，其他政府機構也可參考紐約市的作法，擴大舉行。
在企業方面倒是有較好的起步。綠色餐飲指南(GDG)在2019年開始推展綠色餐廳，六大條件是1. 優先採用有機友善食材；2. 優先採用當地當令食材；3. 遵循永續生態及海洋原則；4. 減少添加物使用；5. 提供蔬食餐點選項；6. 減少資源耗損與浪費。這符合永續食材與「健康飲食組合參考表」兼顧永續與健康的精神。
目前全國已有四百多家餐飲業者加入，不過除了一般餐廳，GDG體會到大企業的團膳是龐大的消費族群，若能號召加入綠餐，所能帶動友善環境農法的力道會相當大。目前已正式簽約，並得到審認，且資本額或營業額近百億的超大型企業有：崇越科技(安永)、凱基證券、遊戲橘子、啓碁科技、日新軟體。尚在努力，但還沒有正式簽約的有十幾家，包括Google、友達、微星這三家大型企業。
圖4，第二屆綠色餐飲年會(2022-08-19)。
進一步說，若要讓消費者願意採購環境友善產品，需要先提高其動機，這包括經濟誘因、健康考量、還境倫理、社會認同。
在經濟上，政府若透過補貼/稅收減免，直接縮小有機/友善產品與慣行產品的價差，會有直接的動機，若能說服消費者吃有機，長期下來能節省醫療開銷，就算是間接動機。
在健康考量上，有許多科學證據指出多吃蔬果、少吃加工肉有益健康；有機食物含較少有毒害物質，而較多有益物質，這能夠提高健康動機。
若能說明有機/友善與在地食物可以減少對高碳足跡、高用水、高污染產品的消費，或許能夠提高消費者的環境與倫理價值。
再者，消費者很容易受到社群媒體、名人代言或社會潮流影響而改變消費行為，政府可以透過相關管道，提升社會認同與同儕影響，來引發動機。反過來說，媒體廣告很強力推銷高碳排食物(紅肉)，以及好吃但可能還有高度添加物的食品，這會造成反面的效果。
因此，各級政府若能在機關(構)、團體或企業推展有機食物之外，參考紐約市的良食採購方針來加以優化，並且趁取食時間加強食農教育，傳達永續食材+健康飲食組合的概念，深化消費的飲食轉型的動機，那麼，政府正方面的經費支出，就可以有最高的全面效益。
