食農系統為何需要典範轉移
食農系統轉移的困境與解套
食農系統轉移需要真實成本會計
食農系統的隱藏性成本
國家如何估算食農系統的隱藏性成本
實踐食農真實成本會計的案例：瑞士
結論
食農系統為何需要典範轉移
全球食農系統正面臨多重困境，亟待解決，首先是環境危機。
由於溫室氣體釋放過多導致極端天氣，高溫、乾旱、洪水等氣候變遷導致糧食生產不穩定，而食農系統。就佔全球溫室氣體排放的三分之一。單一作物種植、過度使用農藥與化肥，使得授粉者、土壤微生物和農地生態系受損，農業生物多樣性喪失。近代農業也導致土壤酸化、鹽化、侵蝕，以及地下水過度抽取，土地與水資源因而退化。這都會讓農業無法永續經營。
再者是健康與營養危機。一方面，全球農業投入大多傾向穀物、肉類，而水果、蔬菜、豆類等健康食品供應不足。不均衡的飲食結構使得較富裕的國家，人們常過度攝取肉、糖、鹽、油，導致肥胖與慢性疾病。另一方面全球仍有超過7億人飢餓，近20億人營養不足。
此外，食農系統涉及農業、貿易、健康、環境，但在各國的治理方面重現破碎化，往往缺乏跨部門協調；政策的短視造成許多補貼鼓勵高碳、高污染農業，而非永續的做法。
在國際上則是食農地緣政治化，糧食、肥料、能源被當成國際博弈工具，會導致供應中斷與價格飆升，食農市場不穩定，加劇糧食安全與飢餓問題，富裕國家能透過高價搶貨、囤積資源；眾多小農或貧窮國家受害最大。
這也是為什麼，許多國際組織，包括FAO、OECD、IPCC、WHO等紛紛倡議現今食農系統亟需轉型。實際上，早在2013年，聯合國貿易和發展會議(UNCTAD)就指出，食農問題錯綜複雜，其解決之道乃在由基於綠色命的工業化慣行農法轉移到基於農業生態系統的永續農法，而且把這樣的食農系統改變稱為「典範轉移」。
食農系統轉移的困境與解套
然而典範轉移何其困難，一方面農家的轉型農法，除了面臨觀念上的重大改變，主要是農地生態系以遭受破壞，無法支撐農作物生產，因此難以割捨農藥化肥，轉型馬上面臨生計問題。另一方面，政府農業投資、補貼、研究，以及能源政策都傾向於支持大型產銷的工業化農業。冷凍運輸、加工技術、以及仰賴超市的生活型態，讓消費者期望便宜食品，加上肉品的消費增加，帶動單一化、工業化農業生產。 其七大癥結詳見：IPES-Food 2016。
對此，IPES-Food提出克服七大癥結的七大步驟，驥盼能將現行食農系統轉型到基於生態有機農業。
圖1，現行食農系統轉型到基於生態有機農業的七大步驟(仿IPES-Food 2016)。
步驟1，發展新的永續指標，將環境健康、營養、社會公平等納入衡量標準，用來取代現行的單一產量、GDP貢獻，來改變成功的定義，讓政策與投資逐步支持多元化、生態型農業。
步驟2，過去補貼、資金、研發的政策長期鎖定在工業化農業模式，須要將這些公共支持轉移到多樣化的生態農業，讓農民有擺脫慣行農業的誘因。
步驟3，減少對大宗商品市場的依賴，支持農夫市集、合作社等短鏈供應和替代零售通路，來拉近生產者與消費者，促進在地循環。
步驟4，以公共部門需求帶動市場轉型，透過團膳的公共採購(如校園午餐、醫院、長照中心、社區中心、以及政府機構)，支持在地生態農產品，來開始改變「低價優先」的消費文化。
步驟5，凝聚農民、健康倡議者、與消費者、環保組織等多元團體，建立有力的社會運動共同推動農業生態化，來挑戰工業農業才能養活大家的話語霸權。
步驟6，將農業生態學與整體食物系統方法納入教育與研究計畫，改變知識生產方式，培育下一代研究者與決策者以系統性、整體性的角度思考，來矯正農業只看產量，不看營養、健康、環境的零碎化思維。
步驟7，建立跨部門、跨尺度的食物規劃與統合食物政策，將長期健康、永續性納入決策，避免陷入短期經濟與政治壓力。
食農系統轉移需要真實成本會計
要履行前面七步驟，有個很重要的切入點，那就是食農系統的隱藏性成本。
現行食農系統造成很大的環境、健康與社會問題，這些問題都需要花費很大的資源才能彌補，然而這樣的國家社會財政負擔，卻沒有反映在食農系統的成本上面，就是所謂的外部成本。這是導致現今慣行食物的售價一般比有機/友善環境食物便宜的重要原因。要進行這七個步驟，就需要講求真實成本會計(TCA，True Cost Accounting)。
透過TCA，才可以建立新指標，不再侷限於「單位產量」或「市場價格」，而是把環境、社會與健康的隱藏成本納入計算。這樣的方法論，讓政策與市場能將外部性予以量化，加入做為新的衡量基礎。其次，在政策導向方面，TCA 揭示出工業化農業雖然看似便宜，但實際上卻帶來龐大的健康支出與環境修復費用。當這些真實成本被內部化後，政策合理性自然傾向支持多元生態農業，因為其真實成本相對更低。
在市場與消費層面，TCA能揭露長供應鏈所帶來的外部成本，如運輸碳排放、過度包裝、食物浪費等。當這些成本被揭示後，在地短鏈銷售的「真實價格」反而更合理，這不僅支撐政策與市場推動替代零售通路，也讓消費選擇更符合永續目標。同時，公共採購若以TCA的基準來計算，就能不僅考量價格，而是同時兼顧健康、環境與地方經濟效益。這讓政府能夠率先示範，使「真實價格」成為市場的參考標竿。
在社會動員層面，TCA提供數據與證據，讓農民、環保團體、公共健康倡議者與消費者能夠擁有共同語言，凝聚力量。真實成本的揭示，正是挑戰廉價食物迷思的重要論據，並能支撐運動的正當性。在教育與知識體系上，TCA的方法本身跨越經濟學、環境科學、公共健康與營養學，若能被制度化納入教育與研究，將有助於培養新一代決策者與研究者，以整體成本思維取代碎片化的評估方式。
當然TCA也能成為治理與政策規劃的重要工具。當城市或國家在規劃食物政策時，不再僅以市場價格作為依據，而是考量社會的整體淨效益，就能避免短期利益的驅動，將長期的健康與永續性納入決策基礎。這樣的應用，有助於克服短視近利，使食農系統轉型更具穩定性與長遠價值。
食農系統的隱藏性成本
然而造成隱藏性成本的因素很多，若非將各因素的比重加以釐清，否者各施政項目的輕重就難以精準拿捏，可能導致施政效果打了折扣。在這方面，聯合國FAO的全球糧食與農業狀況(SOFA，The State of Food and Agriculture)的2023、2024年版本是很值得參考的工具。報告指出，全球食農系統隱藏成本在10兆美元以上，然而轉型的成本，估計每年才2,000億至5,000億美元之間，顯然講求真實成本會計相當伐算。
在SOFA 2024中，將183個國家的隱藏性成本分別計算出來，也把食農系統帶來的健康、環境與社會負面影響，以量化數據加上貨幣化模型轉換成金額，統一以2020年購買力平價美元(PPP dollars)表示，方便跨國比較。
健康成本主要依據全球疾病負擔(GBD，Global Burden of Disease)的飲食風險數據，計算不同飲食模式造成的慢性疾病負擔(以失能調整生命年DALYs，Disability-Adjusted Life Years衡量)，再乘上每個生命年的經濟價值，得出金額化的健康損失。
環境成本則來自農業相關的溫室氣體排放、氮磷污染、土地利用變化以及灌溉用水耗用，透過影響路徑模型轉換為相對應的社會或修復成本。
社會成本涵蓋貧困、營養不足與弱勢勞動力等造成的生產力損失與社會代價。
計算時盡量避免重複，例如把氮肥造成的兩類影響拆開計算，例如氮肥化成氨氣排放造成PM₂.₅者算入健康成本，汙染水域造成優養化列粟環境成本。再者，營養不足讓人更容易因PM2.5生病，則會在分攤計算時扣掉一次。
最後，這些面向的成本予以加總，並進一步與各國GDP相對比，顯示隱藏成本對國家經濟的實際負擔。報告根據各國農業投入水平、食農系統成熟度、基礎設施與市場發展程度、營養與健康挑戰、隱藏成本特徵等區分出六大類型：1. 長期危機型國家(Protracted crisis)：如海地、北韓等；2. 傳統型國家(Traditional)：如布吉納法索、印度、塞內加爾等；3. 擴張型國家(Expanding)：如巴拉圭、史瓦濟蘭等；4. 多元化型國家(Diversifying)：如貝里斯、波蘭等；5. 制度化型國家(Formalizing)：如哥斯大黎加、俄羅斯等；6. 工業化型國家(Industrial)：如美國、南韓等。
表一，若干國家的環境、社會、與健康隱藏性成本。數據來自SOFA 2024的Table A2-1。數據是以2020年購買力平價(PPP)美元計算，單位：百萬。
註：改變土地使用，主要是森林、濕地轉為農地。
就全球而言，環境成本佔總隱藏性成本的25.4%，社會成本佔4.8%，而健康成本佔69.8% (表一)。海地的健康成本佔比高於全球平均(71.7%)，環境成本不到全球平均之半(11.9%)，但其社會成本佔比為19.7%，遠高於全球平均，這是長期危機型國家的最主要特點。美、日、中、韓、法國、西的環境成本在各自國家的佔比分別是13.4、9.7、26.2、18.0、24.6、26.5%，而健康成本的佔比分別是86.5、90.6、73.7、82.5、75.6、73.8%。
進一步分析前述國家的健康隱藏性成本(表二)。以全球而言，全穀與水果攝取不足，以及加工肉品的攝取，是罹患慢性病主要的原因，特別是美國。美國、日本、中國、南韓的鈉攝取也是重要致因。
表二，若干國家的人均健康隱藏性成本。(原始數據來自SOFA 2024的Table A2-2，但除以2020年各國總人口數；單位：美元)
註：黃底者為各國前三大健康隱藏性成本。堅果與種子中的種子，指的是芝麻、南瓜子、葵花籽、亞麻籽等。
由圖一、二可以看出來，精確地釐清環境、社會、與健康各「細部」的隱藏性成本，能夠讓國家擬定出較為精準的，衡量出先後、緩急、輕重的施政方針，用來有效降低外部成本，有利於減少社會長期支出，將引導資金流向永續農業，並能與國際永續目標接軌。
國家如何估算食農系統的隱藏性成本
那麼，如何估算一個國家的食農系統隱藏性成本呢？SOFA 2023給了很好的建議。
圖2，實施真實成本會計的兩階段四步驟。(仿SOFA 2023的FIGURE 3)
估算國家食農系統隱藏性成本，以達真實成本會計的目標，可分為兩個階段四個步驟。階段一(步驟1、2)用來找問題然後聚焦，第二階段(步驟3、4)則是釐清問題的輕重，據以提出決策，然後實際推動食農系統的轉型，並持續加以檢討。
步驟一先估算各項的影響，並將「貢獻度」加以排序。
針對環境衝擊的影響量：1. 土地利用變化：來自Historic Land Dynamics Assessment+數據集，包括森林、草原轉為農牧用地，以及農牧用地退化或恢復為森林/天然草地等；2.氮肥汙染：氨、氮氧化物的排放取自Emissions Database for Global Atmospheric Research數據集的排放資料。氮流失(地表逕流、滲漏至地下水)的數據則來自Global Nutrient Model (IMAGE–GNM)；3. 溫室氣體排放：包括食農系統能源使用、畜牧甲烷、土壤排放等。
針對社會衝擊的影響量：1. 營養不足：各國營養不足人口數來自FAOSTAT；貧窮：使用世界銀行的中度貧窮線，以「農食系統勞工在總就業人口中的比例」作為替代指標，推估農食系統勞工陷入貧窮的比例。
針對健康衝擊的影響量：1. 飲食型態相關疾病：使用DALYs衡量飲食不均衡導致的非傳染性疾病；2. 肥胖與高身體質量指數：這也納入估算，但需要調整，來避免與飲食風險重複計算；3. 疾病歸因比例：將DALYs區分出歸因於食農系統造成者，以及由遺傳或非飲食因素造成者，並將後者予以剃除。
再來是將各項估算予以貨幣化，例如：環境成本每單位排放，(如1噸CO₂、1公斤氮流失)乘上相對應的邊際損害成本，使用 SPIQ-FS 模型計算，然後以2020年購買力平價(PPP美元)表示，確保可跨國比較。社會成本以「貧窮缺口」和「人均收入不足」折算成PPP美元，代表因農食系統結構導致的勞工福祉損失。健康成本則將DALYs轉換為勞動力損失、醫療支出成本，再折算為PPP美元，代表因不健康飲食導致的生產力下降與健康開銷。
步驟二是展開對話。把前面初步估算和國家優先事項結合起來，並透過與各方利害關係人的對話，確認未來深入評估與政策行動的重點。這包括(農業、衛生、環境、財政部門等)政策制定者、學術與研究機構、農民組織、生產加工與通路業者、消費者團體、公民社會、與國際與區域機構等。討論內容涵蓋把隱藏成本與國家最急迫的挑戰對接，例如糧食安全、營養不良、公共衛生或水資源短缺，然後確認哪些成本領域應優先深入研究，並討論數據缺口與需要補強的地方，以便設計下階段更精細的評估。
步驟三是專門化、精細化的評估。階段一已確立國家最需要深入理解的重點領域，因此採用在地資料、國家統計與本地研究方法，例如：本國衛生部的疾病花費數據、本地水資源評估或作物特定的環境足跡、勞工部門的工資與貧窮數據等，來生成對決策更有操作性的結果，例如確定哪個作物/哪種政策造成的成本最高等。
步驟四是設計政策工具、干預措施，並重新評估。
政策工具指的是政府可以使用的施力手段，屬於制度性、長期性的政策配置，包括經濟工具：稅收、補貼、價格支持；法規工具：法規、標準、禁令；資訊工具：食品標示、公共宣導、教育；直接投資：基礎設施建設、研發資助。
干預措施屬於實際行動方案，例如稅收方面可設計含糖飲料稅、補貼方面可推出對小農友善耕作的直接補助，法規方面可以訂立禁止反式脂肪酸的食品標準等。
由於隱藏成本會隨著政策與市場變化而動態調整，例如：肥料政策改變後，氮污染成本是否下降？因此需要建立國家級監測框架，追蹤關鍵指標(健康成本、環境外部性、社會公平)，並與永續發展目標或國家農業政策對接，定期重新評估政策是否真的降低了隱藏成本？有無產生新的外部性(例如價格上漲導致貧困家庭營養不良)等，以確認政策是否達到預期。
實踐食農真實成本會計的案例：瑞士
SOFA 2024 介紹了瑞士真實成本會計評估的案例(在Box 9)。
瑞士在2021年《National Pathway for Food Systems Transformation in Support of the 2030 Agenda 》中納入食物系統永續性，在文件中提到要針對真實成本進行初步評估。其階段一的評估計畫從2023年10月正式啟動，由研究中心彙整已有的國家數據庫與國際資料，開始量化環境、社會、健康相關的衝擊數據(如溫室氣體排放、土地利用變化、飲食相關疾病負擔…等）。
評估設計首先要確定估算哪些活動？要涵蓋哪些範疇的外部性？哪些地理範圍應納入計算？
FAO 在 2023/2024 的方法論裡，將農食系統隱藏成本聚焦在環境、社會、健康三大類，不過有些活動的隱藏成本因為數據限制、不易貨幣化而較難掌握，所以需要先釐清而加以取捨，難以估算的暫時放棄。
瑞士在估算時，把國內生產完全納入，進口部分只對環境面(如碳排放、土地利用)做估算，因為數據較可得。因飲食習慣、勞動條件有國別差異，因此健康與社會成本只算國內者。
除了FAO的估算項目，瑞士還增加農藥使用對健康與生態的風險、抗菌素抗藥性、生態系服務、生物多樣性、土壤品質、動物福利等。
計畫一開始，同時也啟動與利害關係人的磋商過程，即步驟一與二同時進行，這有其優點，可以即時討論要不要納入進口、農藥、動物福利等，可以審視初步數據是否合理，避免研究者閉門造車。參與者包括瑞士研究中心、學術單位、生產者組織、消費者團體、政府部門及FAO專家。
從2023年10月到2024年5月持續進行影響量估算與方法修正，並穿插三次監測會議與小組討論，讓利害關係人可以審閱和修正影響量估算的合理性。到 2024年年中，初步結果已完成，形成共識，並進入階段二的深入專題評估，特別是針對農藥、抗藥性、生物多樣性等本國特有議題。
瑞士的真實成本會計實踐案例顯示，將隱藏性成本納入食農系統政策評估並非僅是技術操作，而是一個兼具數據分析與社會對話的動態過程。透過階段一建立初步影響量估算，並同步展開與利害關係人的磋商，這種作法不僅讓結果更貼近國情，也擴展了FAO的做法，納入農藥、抗藥性、生物多樣性與動物福利等議題。其初步結果不僅為瑞士食農系統轉型提供了共識基礎，也為後續更深入的專題評估鋪路，成為一個結合全球方法論與本地化需求的模範。
結論
本文指出，當前全球食農系統面臨環境惡化、營養不良與慢性疾病並存、政策碎片化與地緣政治化等多重危機，因此亟需典範轉移。然而轉移面臨若干癥結，讓其速度緩慢。真實成本會計能揭示環境、健康與社會的隱藏成本，矯正市場價格的失真，並引導政策、投資與消費朝永續方向轉型，可說是轉移癥結的關鍵切入點。
透過SOFA 2023與2024的方法論，國家可以依序完成影響量估算、利害關係人對話、在地深入研究與政策干預，形成循環的決策框架。瑞士的實踐案例顯示，真實成本會計不僅是技術性工具，更是社會對話與政策共識的平台，能因地制宜地擴展至農藥、抗藥性、生物多樣性與動物福利等議題。
總體而言，TCA不只是計算外部成本，而是推動治理邏輯轉變，讓國家能更精準地排序施政優先順序，降低長期財政與社會負擔，並為全球永續發展目標的落實提供可操作的路徑。
註： 本案例出現在FAO SOFA 2024報告中的BOX 9。
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參考資料
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IPES-Food 2016 From Uniformity to Diversity: A paradigm shift from industrial agriculture to diversified agroecological systemst. www.ipes-food.org.
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郭華仁 2019 農業環境補貼 + 真實成本會計。觀點種子網20190624。
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郭華仁 2023 食農系統轉型的財務問題。觀點種子網20230725。
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FAO. 2023. The State of Food and Agriculture 2023 – Revealing the true cost of food to transform agrifood systems. FAO, Rome.
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FAO. 2024. The State of Food and Agriculture 2024 – Value-driven transformation of agrifood systems. FAO, Rome.
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郭華仁 2025 改變飲食習慣來減少食農系統的隱藏性成本。觀點種子網20250808。
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郭華仁 2025 改變農法來減少食農系統的隱藏性成本。觀點種子網20250811。
