低油乾豆類與永續健康飲食：(二)歐盟的豆類復興
前言
歐盟豆類作物生產的演變
歐盟豆類復興的政策
荷蘭與英國的案例
今後展望與結語
前言
早年歐盟國家種豆科牧草與大豆當飼料，低油乾豆類除了當飼料，也部分作為人類食用。歐洲的種植低油乾豆類以菜豆屬與亞洲豇豆屬乾豆、蠶豆、鷹嘴豆、乾扁豆、與乾豌豆為主，落花生與非洲豇豆類相當少量。
在1961年時豆類進口量不算多，當年低油乾豆類的自給率高達88%，若再加上大豆還有51%。但是隨著進口量的增加，自給率逐漸下滑，低油乾豆類的自給率在2006年跌到54%的谷底，若再加上大豆，則早在1980年就出現13%的深淵。
不過近年來在推動永續農業、氣候中立與健康飲食轉型上，豆類被視為關鍵作物，特別稱之為蛋白質作物。歐盟透過CAP綠化措施、生態計畫與研究資金，把蛋白質作物生產納入的策略重點之一，豆類生產逐漸復甦。
本文敘述歐盟豆類作物(牧草除外)生產的演變，以及乾豆類作物復興的政策與做法。
歐盟豆類作物生產的演變
油乾豆類以菜豆屬與亞洲豇豆屬豆類的面積最大，其次是蠶豆、豌豆、鷹嘴豆等，在1963總年收穫面積達490萬公頃(圖1)，占可耕地面積的4.3%，總產量約250萬噸(圖2)。這些豆類以作為飼料為主，供人類食用的約才10%。作為飼料的大豆在1960~70年代種得不多，約1萬公頃左右。
圖1，歐盟1961-2023年各種豆類收穫面積的演變(單位百萬公頃，來自FAO數據庫；2020年
之前的數據包括英國者)。豆類中的落花生與非洲豇豆屬數量少，不列。由於2017年之後若
干作物的數據未列，因此加總面積略為縮小。
圖2，歐盟1961-2023年各種豆類收量的演變(相關說明見圖1)。
不過1963年以後低油乾豆的種植面積遞減，這是因為歐盟CAP從1962年代開始，其政策重點放在市場干預與價格支持，主要對象是小麥、玉米、大麥、牛奶與肉類等糧食與畜產品，但豆類並未受價格保障，農民種豆子無法獲得同等補貼，導致豆類種植面積逐年縮減，總生產量也同樣降低。
隨著畜牧業的發展，美洲大豆進口量逐年增加，1980年達到1,500萬噸的高原期，這一年歐盟低油豆類的進口也開始上揚，主要是乾豌豆(圖3)，而歐盟境內低油乾豆類的生產面積只剩下約200萬公頃。
不過美國在1973年因氣候關係，大豆收成大減而限制其出口，這讓歐洲國家體會到不能單獨仰賴進口，因此約1980年代開始鼓勵自產各種豆類，以減少對進口的依賴。但力氣都放在豌豆與大豆，其他低油乾豆類的面積不見增加甚或持續降低(圖1)。
到了1992年，為了使CAP能符合即將簽署的《烏拉圭回合農業協定》，避免在新體制下被批評為貿易扭曲性的價格補貼，因此歐盟展開MacSharr改革，將政策重心從市場支持轉變為基於耕地面積的直接補貼。可惜直接補貼政策仍不及於大豆，而其種植反而受到影響(圖1)，到1999年，「Agenda 2000」改革進一步削減干預價格，雖然強調農業競爭力與環境相容性，但仍缺乏針對蛋白質作物的誘因，因此連豌豆面積也在1998年後下降(圖1)。
美洲在1996開始種基改大豆，逐漸引發來森林砍伐、土地劣化、農藥污染、碳排放與人權侵害等問題。民間團體Friends of the Earth在2010年推出紀錄片《殺戮農場：餵養企業化農場的戰爭》，力陳基改大豆對南美洲原住民與小農的迫害，建議不要進口當地的大豆，提議自種豆類飼料作物來降低大豆進口。https://gmo.agron.ntu.edu.tw/killingfield.htm
圖3，歐盟1961-2023年各種豆類進口的演變(單位百萬公噸，來自FAO數據庫)。
這個時期在越來越多的氣候政策與永續論述中，豆科植物被賦予新角色，包括1. 透過固氮減肥料使用，降低氮排放；2. 增進土壤碳含量與生物多樣性；3. 有助農業碳中和目標，因此被定義為具環境效益的作物。
同時社會上也開始倡議植物蛋白飲食、豆類重返餐桌等運動，帶動法國、北歐等國家食品產業與學校膳食計畫導入豆類原料這些社會與消費端趨勢，也讓農民重新感受到豆類的市場潛力。
近十年再出現豆類的復興，約從2014年開始，菜豆屬與亞洲豇豆屬乾豆、乾蠶豆、乾鷹嘴豆、乾豌豆從2014年，乾扁豆與大豆從2015年，收穫面積與產量都開始微幅上升(圖4)。
圖4，歐盟低油乾豆類收穫面積的演變(2011-2017)。(來自FAO數據庫)
歐盟豆類復興的政策
鑒於豆類自給率降到13%，在1980至1990年代初期，歐盟對乾豌豆、蠶豆等蛋白質作物提供價格與面積補貼，促成一波短暫的復種。
然而，鑒於長期來共同農業政策(CAP)導致農業生產過剩及預算膨脹的問題相當嚴峻，也面臨GATT烏拉圭回合的國際貿易壓力，因此歐盟展開MacSharr改革，將政策重心從市場支持轉變為基於耕地面積的直接補貼。可惜直接補貼政策仍不及於大豆，因此其種植馬上受到影響(圖1)，到1999年，「Agenda 2000」改革進一步削減干預價格，雖然強調農業競爭力與環境相容性，但缺乏針對蛋白質作物的誘因，因此連豌豆面積也在1998年後下降。
但是到了1990年代末，中東歐十國即將入盟，需要一個能適應多樣農業結構的新CAP，同時也需呼應社會對「環境、食品安全、農村活力」的更高期待。因此CAP從1992年強調市場導向的MacSharry改革，演變成為從市場導向走向永續與農村發展的Agenda 2000。
但是Agenda 2000仍偏向穀物、乳製品、肉類市場支持，但豆類雖獲環境肯定，不過並未被單列為戰略作物，沒有立即的補貼或市場誘因，因此豆類收穫面即仍持續降低。
要等到2013年的共同農業政策改革(2014~2020)，歐盟才正式將「氣候與環境」列為CAP的核心目標。其中的「農村發展」要求各會員國在農村發展計畫中納入「蛋白質自給」與「輪作多樣化」項目，以支持在地豆科作物的推廣與生產。
與此同時，始於2014年的 Horizon 2020 由歐盟研究總署直接資助跨國研發與創新專案，推動豆科作物的農藝技術改良、價值鏈發展與知識平台建構，強化政策與科研的連動。
在具體措施上，綠化措施(Greening Measures)將菜豆、蠶豆、鷹嘴豆等低油乾豆類，以及苜蓿等牧草列為固氮作物，可納入生態焦點區EFA，農民若選擇種植這些豆科作物，不僅能減少化肥使用，還能增加EFA面積配額，獲得額外補貼。在這些政策的導向下，豆科作物逐漸從「市場作物」轉型為「環境作物」，其生態功能與公共價值得到重新肯定，歐盟的豆類收穫面積也因此在此期間逐步回升。
在這樣的氣氛下，歐洲議會在2018年4月17日主動提出決議《A European strategy for the promotion of protein crops 歐盟推動蛋白質作物的策略》，呼籲歐盟制定歐洲植物蛋白質策略，提出蛋白質計畫protein plan，以減少對南美洲大豆的依賴，並推動自產低油乾豆類與豆科牧草，以提高自給率、支援永續農業、輪作制度與氣候中和目標。為此，應該鼓勵研發、建立市場、以及提升消費者的認知。
歐盟執委會隨即在當年11月22日向理事會與歐洲議會提交《The development of plant proteins in the European Union 歐盟的發展植物性蛋白質》報告，以回應歐洲議會4月份的決議。
該報告指出，植物蛋白質可帶來三方面的綜合利益，1. 環境效益：固氮作物可減少化學氮肥使用、改善土壤結構、促進生物多樣性，減少進口可降低與森林砍伐相關的碳足跡；2. 農業與經濟效益：多樣化作物結構、降低市場風險，增加農民收入、促進農村發展；3. 社會與營養效益：豆類食品符合健康與永續飲食趨勢，可支援「植物性飲食」與「肉品替代品」產業。
報告指出歐盟政策已經朝推植物性蛋白質的方向進行。首先是利用歐洲創新夥伴計畫EIP-AGRI (始於2012年)與Horizon 2020 (始於2014年)強化對豆科作物的農藝研究、抗病育種與蛋白加工技術；透過知識交流擴大農民教育與示範場域，建立豆類最佳實踐資料庫；並鼓勵食品業發展植物蛋白產品，推動消費者教育與豆類宣傳活動。執委會也鼓勵各會員國根據自身氣候與農業條件制定國家層級的「植物蛋白質行動計畫」。2018年更在CAP下透過「eco-schemes生態計畫」與「農村發展支柱」，開始支持固氮作物。
圖5展現出歐洲國家針豆科植物相關的多個專案和組織，它們共同致力於推動豆科植物的研發、資訊傳播分享、種植與應用，以提升歐洲農業的經濟與環境效益。
其中較早的Legume Futures在2010–2014年間執行，提出豆類在歐洲輪作與氣候政策中的潛力。LEGVALUE的執行年代在2017–2021，目標為建立歐洲豆類價值鏈模型，強化農民與市場連結。
Legume Hub / Legume Hub SWISS為知識的整合平台，將所有豆類相關研究與實踐成果匯入單一資料庫。ProQ即Protein Quality的簡稱，是奧地利、瑞士等國針對豆類蛋白品質與加工利用的食品端創新。
圖5，歐盟以豆類植物蛋白質為核心的研究與推廣系統。(https://www.legumehub.eu/our-projects/)
由於俄烏戰爭、武漢肺炎、糧食與能源安全等新局勢影響，歐洲議會在2023年進一步提出歐洲蛋白質策略《European protein strategy》的決議，從2018年的僅限植物蛋白、豆科作物，擴充到植物、動物、水產、昆蟲、藻類、微生物與培養肉等所有蛋白質來源。由2018年的永續農業與環境導向，轉變為糧食安全、戰略自主與循環經濟導向。雖然如此，決議中仍然把重點放在植物性蛋白質，要求執委會歐盟分階段推進植物性蛋白質的生產，以便農民與市場能夠逐步適應。而各會員國宜設立專門的蛋白質植物基金，透過生態計畫，來進行永續的生產。
荷蘭與英國的案例
在歐洲議會推出新決議的前一年，來自荷蘭政府、產業、學術等界的56個組織已在2022年7月14日簽署了蛋白質作物綠色新政(Green Deal Protein-Rich Crops)，簡稱豆類協議(Bean Deal)，旨在推動大豆、羽扇豆、鷹嘴豆、豌豆等富蛋白作物的耕作、加工、與消費。其中Rabobank與食品大廠Unilever(聯合利華)都有參與，目前已經增加到74個簽署方。
該項協議結合了農民、加工業者、零售商與餐飲業者，而且成果顯著。農民組成了『荷蘭蛋白質農民協會』(Dutch Protein Farmers)，荷蘭市場上推出了蠶豆漢堡，一位小農還與乳品大廠聯盟。https://seed.agron.ntu.edu.tw/publication/article20250831.html
英國在2020年脫歐之前，對於豆類作物產業的政策仍受到歐盟的規範，不過民間的力量不容忽視。
在2015年非官方、非營利的智庫，糧食基金會(The Food Foundation)成立於英國倫敦，是英國境內最具政策影響力的食物倡議組織之一。該基金會致力於食農系統的轉型，以改變食農政策與產業，透過數據揭露、政策倡議、企業承諾、與消費者教育四個層面，讓整個食物系統轉向「健康、公平、永續」。https://foodfoundation.org.uk/
糧食基金會在2017–2023年發起Peas Please運動，推動英國消費者多吃蔬菜，由政府、零售、餐飲業共同承諾，成功促進4.8億份蔬菜的銷售成長。從今年開始，與蔬食倡議組織Veg Power合作，推出三年期的UK Bean Project (英國豆類計畫，2025–2028)運動，目標是到2028年將英國的豆類消費量翻倍。
該運動分成兩個層級：
在供應端方面，糧食基金會負責「Keen Bean Pledgers豆類行動承諾者」，活動對象主要是企業與機構層級，即公家機構、製造商、零售商、餐飲業者，要求簽署具體承諾、設定目標並提交年度量化成果報告。其中公共機構需提高學校醫院餐飲中豆類的比例；製造商要開發含豆產品、新配方；零售商需提升豆類產品銷售量；餐飲業則要增加菜單中豆類菜品。
在消費端則由Veg Power主導、糧食基金會協助推動「Bean Promoters 豆類推廣者」運動，聚焦公眾層面，向媒體、社群、學校、廚師及消費者倡議者推廣豆類飲食文化。其具體行動包括主導社群與校園宣傳活動、發起「Bean Week」及「#LoveBeans」行動、製作媒體素材與兒童教育工具、與KOL合作，並建立由廚師、媒體、學校及地方社群組成的「Bean Promoters」推廣網絡，共同營造全民愛豆、吃豆的文化氣氛。
今後展望與結語
歐盟的豆類需求主要來自畜牧業，1987~1997年每年的低油乾豆進口量平均約285萬噸，而境內生產量達460萬噸左右，自給率約62%。若再加上大豆，則進口量平均約1,700萬噸，而境內生產量達700萬噸左右，自給率約41%，都比1961年的分別88與51%低。
到了2007-2013年低油乾豆的自給率回升到62%，但低油乾豆與大豆合計則自給率剩下17%。而在CAP的改革下，2013年後見到豆類的復興，到了2017年自給率又分別回到72%與30%。其中作為飼料用的大豆，其收穫面積在2013年以後約占總豆類的35-40%，顯示低油乾豆類的總生產仍然勝過大豆。
那麼，低油乾豆類的復興之路走得怎樣呢？以2013到2017年為準，基本上收穫面積每年持續上升，增加的幅度在菜豆屬與亞洲豇豆屬乾豆、乾蠶豆、乾鷹嘴豆、乾扁豆、乾豌豆分別為1.5、0.6、1.6、0.7、1.3倍，同時期大豆也有1.1倍(計算自圖4)。這可以說是2013年CAP政策改革(2014–2020)的成就。
當然低油乾豆類的擴產只可稱微幅，不過在現行CAP改革(2023–2027)對接《歐洲綠色政綱Green Deal》與《從農場到餐桌策略Farm to Fork Strategy》，來持續加持。
首先，在生態計畫(Eco-schemes)中明列豆科作物為優先項目，農民可透過種植豆科獲得額外每公頃60–150歐元的環境支付，額度視國別而定。再者歐盟於 2023–2024年開始強化蛋白質多樣化策略，鼓勵豆科作物在飼料與食用兩方面的市場發展。而在Horizon Europe下面新開Smart Protein、PROTEIN2FOOD、PlantProNet等專案，來促進研發與價值鏈強化，將豆類納入植物蛋白質創新、食品加工與永續飲食鏈。
在政策輔助，以及民間各團體的努力下，若消費者可以接受永續健康飲食，低油豆類的增產就指日可待。
從永續健康飲食的角度，歐盟復興低油乾豆的政策值得我們效法。
另見：
低油乾豆類與永續健康飲食：(一)概說。觀點種子網20251008。
https://seed.agron.ntu.edu.tw/publication/article20251008.html
