FAO 的學校膳食政策與推動架構
立法院正在審議指制定學校午餐相關專法，因此有必要瞭解校園膳食制度的國際最新趨勢。
著力於學校供餐改進的國際組織有三，聯合國農糧組織FAO 強調學校膳食作為營養政策與食農系統的一環，特別著重食物與營養、公共採購、在地採購、食育；學校膳食聯盟 (School Meals Coalition) 偏向全球政策倡議與政府承諾，而歐盟的學校膳食轉型 SchoolFood4Change (SF4C) 則進一步發展出全校食物治理方式，把校園整體食物環境、永續採購、飲食教育、學生參與與治理整合為完整模式。
這三者彼此互補，形成目前國際學校膳食政策的主要發展脈絡。本文就來介紹起頭的 FAO。
FAO致力於學校膳食的歷程
學校膳食的國際倡議，並非源自學校午餐本身，而是由聯合國對糧食安全、營養改善與永續農業系統的長期關注而發展出來。
早期，世界糧食計畫署 (WFP) 以學校供餐作為糧食援助與社會保護工具，重點在改善飢餓、提升就學率及保障弱勢兒童；而 FAO 則聚焦於農業發展、糧食安全及營養政策。
巴西於2009年修訂《國家學校供餐計畫 National School Feeding Programme》，規定至少 30% 的學校午餐食材必須向家庭農場採購。這使得學校供餐不再只是福利政策，還要涵蓋農業的地方發展政策。因此 FAO 開始大量研究公共採購、地方採購、與小農等課題，並與 WFP 共同推動在地採購學校供餐 (Home-Grown School Feeding)。
隨著巴西在地採購學校供餐的成功經驗、2014 年第二屆國際營養會議、2016–2025 年聯合國營養行動十年，以及 2021 年聯合國糧食系統高峰會的推動下，FAO 開始將學校膳食定位為連結健康飲食、飲食教育、公共採購、地方農業及食物系統轉型的重要政策工具，於 2019 年發布《學校膳食與營養之架構 School Food and Nutrition Framework》，2022 年提出《學校膳食全球行動方案 School Food and Nutrition Global Action Plan》，建立完整的政策與技術架構；同時，WFP、FAO 等機構共同支持 2021 年成立了學校膳食聯盟 School Meals Coalition，進一步推動全球學校膳食政策由僅是供餐轉而兼顧食農系統轉型。
FAO 的主管單位為食品與營養司 Food and Nutrition Division (ESN)之下的營養教育與消費者保護小組 (Nutrition Education and Consumer Protection Team，NECP)，該小組推動學校餐飲與營養健康、營養基準、飲食教育、校園健康飲食環境等工作，並與相關部門合作發展學校膳食政策，如同為 ESN 之下的市場連結與價值鏈小組 (Market Linkages and Value Chains Team，MLVC) ，MLVC 的主要業務包括永續營養糧食價值鏈、在地採購學校供餐、地理來源品質、與領土/區域發展路徑等。
ESN 與 WFP 共同創立了數位知識平台 (School Food Global Hub)，以 FAO School Food Platform 為資訊入口，整合全球政策、技術工具、各國案例與能力建構資源，作為各國推動健康與永續學校膳食的重要知識參考。
《學校膳食與營養之架構》
NECP 偕同永續發展目標 SDGs 在2019 年發表 《學校膳食與營養之架構》，這是 FAO 首次針對學校膳食提出結合了營養、教育、農業、採購、食農系統的完整政策架構。
該架構指出，全球正同時面臨飢餓、微量營養素缺乏、肥胖及飲食相關慢性疾病等多重營養挑戰，而學校具有涵蓋兒童、家庭與社區的影響力，學校膳食不應只是提供一頓餐點，而應成為改善整體食物系統的重要工具。
因此不能只討論學校午餐，而是將學校視為改善營養、教育、農業、地方經濟及永續食農系統的重要平台，希望透過跨部門合作，建立兼顧健康、教育與永續發展的學校膳食制度。
架構的目標在於協助政府與機構，去建立、轉型或強化與學校相關的政策、方案及各項行動。透過這些舉措，期能產生綜效，進一步提升飲食品質、改善兒童與青少年營養、促進社區社經發展，並活絡在地食農系統。
要達到該目的的話，需有四大工作領域，來形成完整且互相連結的政策架構：
一、健康校園飲食環境。建立健康、安全且有利於學生飲食的校園環境，包括學校午餐、營養標準、食品安全、校園販售食品管理及飲用水供應等，使學生最容易選擇攝取健康選擇。
二、飲食與營養教育。將飲食教育納入課程與校園生活，透過課堂教學、學校菜園、烹飪活動及家長參與，培養學生終身健康飲食能力，而非僅傳授營養知識。
三、包容性採購與價值鏈。利用學校午餐的公共採購力量，優先採購地方農民及小農生產的食材，讓學校供餐同時改善學生營養、支持地方農業、創造就業及促進地方經濟發展。
四、政策、法律與體制環境。建立健全的法規、財政、跨部門協調、監測評估及治理制度，使學校膳食成為可長期推動的公共政策，而非短期方案。
《學校膳食全球行動計劃》
前述架構在 2019 年發表後，ESN 透過跨部門的工作小組，聯合農業、營養、教育、公共採購、法律及治理等專業，共同推動全球行動計劃《學校膳食全球行動計劃 2022–2026》。
若把架構說成要對學校膳食「做甚麼」，那麼行動計劃就是「如何做」，著重於四年內 FAO 如何透過技術合作、能力建構、法制支持及國際合作，來協助各國推動學校膳食政策。
全球行動計劃將所有工作濃縮為四大行動領域。
一、推廣整體性學校膳食
重點包括提高各界認知、推動政策倡議、建立全球夥伴關係、建立全球學校膳食中心 (School Food Global Hub) 與證據資料庫、支持學校膳食聯盟、增加各國投資學校膳食，將 FAO 定位成全球學校膳食知識中心。
二、能力建構
FAO 認為，各國最大的問題並非不知道學校午餐的重要，而是沒有能力做好，因此重點放在以下諸多項目的培力：教師培訓、營養教育、學校菜園、營養標準、在地採購學校供餐、在地採購、永續公共採購、小農供應鏈建構。
三、政策與法制
沒有法律制度，學校膳食很難長期推動，因此應進行法律分析、法律資料庫、法律指南、協助各國立法、建立國家營養標準、公共採購法制；強調學校膳食法規必須整合營養指南、公共採購、在地採購學校供餐、飲食教育，而不是各自獨立存在。
四、資源動員
最後一部分不是談技術，而是如何讓 FAO 持續取得經費，協助各國。例如：找捐助者、與聯合國機構合作、擴大技術合作、提高 FAO 內部投資。
後語
對我國而言，以上行動計畫至少有兩點值得參考：
1. 變革理論：把學校午餐視為改善健康、教育、農業與地方經濟的整體介入，而非單一供餐方案。
2. 法制化與制度化：強調建立法律、公共採購與治理機制，是永續推動學校膳食的關鍵。
