|
|
|
碩士論文：有機農業法規及政策之研究 第五章之一
第五章 有機農業政策 第一節 概述 制定政策支持有機農業發展，有三個主要原因：(1)有機農業具備「公共財」價值：有機農業具有對環境有益、有助農村發展、以及其他社會利益功能，但公共財價值無法適當的反應在產品價格上，因此由政府提供資金補貼。(2)扶植幼嫩期產業：消費者對有機產品的需求愈來愈提高，生產者也有相當高的興趣，但有機農業及產品占整個農業及市場結構的極小部分，無法滿足大眾需求，應由政府支持有機農業的初步發展以提升有機種植面積；(3)矯正市場失靈：有機產品的市場需求雖高，但從事有機生產的生產者卻少，以經濟學角度觀之，此為「市場失靈」現象，即有機產品市場為一個沒有效率的市場，因此應由政府以公共政策適當干預，以矯正市場失靈現象。 在全球有機農業發展歷程中，歐盟國家為最早由政府制定政策支持有機農業發展的國家，因此歐盟有機農業政策，在全球居領導地位。美國有機農業政策發展較晚，但國內對有機生產的需求成長快速，因此在市場機制推動下，政府已陸續採行相關支持政策，並於研擬中的「2007農業法案」增列多項有機農業政策。相較於全球其他地區，歐盟及美國的國家有機農業政策具有領先及指標性作用，因此本章擬以歐盟及美國兩國所採取的國家有機政策為討論主軸；另外，此處亦將概略說明日本正研擬中的「有機農業促進法」草案內容。透過對政策進步國家的瞭解，作為我國制定有機農業發展政策的參考。
歐洲地區有機農業政策的發展同時受到歐盟及各會員國國內政策的影響。歐盟政策對於各會員國有強制性，各會員國必須依此制定相關的國內政策，因此歐盟政策扮演引導歐盟國家有機農業發展的關鍵角色；但另一方面，各會員國可在允許範圍內依國家立場及國內情勢彈性制定政策內容，因此各國有機農業發展仍存有相當差異。本節第一項擬先說明歐盟有機農業政策之發展與演進；第二項再以奧地利、丹麥、德國、及英國四個歐盟會員國為例，探討各國有機農業政策的沿革及有機農業的發展趨勢，藉此了解有機農業政策對國家有機農業發展的影響。
第一項 歐盟有機農業政策之發展 在歐盟層級，有機農業政策的發展有兩個重要的里程碑，第一個里程碑是1992年歐盟共同農業政策(Common Agriculture Policy, 以下簡稱CAP)改革，制定有機農業補貼措施，第二個里程碑是2004年制定「歐盟有機農業與食品行動計畫(European Organic Food and Farming Action Plan, 以下簡稱「歐盟有機行動計畫」)。以此兩個里程碑為分隔點，可將歐盟有機農業政策的發展分為三個階段。第一階段為1992年以前的「歐盟共同有機農業政策前時期」，此時期雖有部份會員國已制訂國家有機農業政策，但歐盟尚未提出共同的有機農業政策。第二階段為1992年至2004年間的「CAP有機農業補貼措施時期」，歐盟在1992年進行CAP改革，將環境補貼納入CAP中，會員國必須依規定制定包括有機農業補貼在內的措施；此階段的政策主要提供農民轉型有機農業的經濟誘因，從生產面推動有機農業發展，是為早期主要的有機農業政策。第三階段為2004年制定歐盟有機行動計畫以後的「有機農業行動計畫時期」，此時期的有機農業政策延續第二階段的CAP有機農業補貼措施，但進一步擴增為整合性的政策，施政重點擴大至有機法規、有機消費市場發展、資訊宣導、以及研究等面向，期待透過全面性的發展，提升有機消費市場及推動更多農民或業者投入有機生產行列。
第一款 歐盟共同有機農業政策前時期 在1992年以前，歐盟CAP政策的主軸為「加強歐洲地區糧食供應充足(即糧食安全)」，其政策以價格補貼措施為主，獎勵農民從事高量產的農業生產，並以單位面積產量作為補貼基礎。此時期CAP未針對有機農業制定補貼措施，因此有機農民幾乎難以從CAP獲得較優惠的補貼。然而，已有部分國家意識到有機農業具有多元農業功能，因而制定國家有機農業補貼政策，例如丹麥在1987年時首度制定有機農業政策，包括有機農業轉型期補貼、有機農業推廣及資訊推廣等相關措施，是最早提供有機農業補貼措施的歐洲國家。德國於1989年依據歐盟4115/88號規則制定有機農業轉型期補貼措施，法國及盧森堡也於1992年根據該號規則制定小規模的有機農業補貼措施；4115/88號規則主要是對粗放式農業生產提供補貼，尚未強制各會員國據此提供有機農業補貼措施，留由各會員國自行決定是否根據該號規則提供有機補貼。 其他國家如奧地利、瑞典、芬蘭，在加入歐盟前也已陸續制定有機農業轉型期補貼措施，其中瑞典及芬蘭還訂定技術諮詢的支持措施，瑞典更是首度對有機農民轉型期後提供持續補貼的國家。
第二款 共同農業政策(CAP)有機農業補貼措施時期 第一目 CAP沿革與有機農業補貼措施的發展 前款提及1992年以前CAP的目標為獎勵農民從事高產量的農業，雖然早期確實有效達到政策目標，然而卻也衍生了高產量生產所造成的問題，包括糧食過剩、環境破壞、食品安全等。為解決前述問題，1980年代以後部分會員國開始制定「農業—環境措施」，提供補貼給從事對環境友善農業操作的農民，以彌補農民因從事對環境友善的農業生產所需的較高成本或是因產量降低所造成的利益損失。受到會員國政策的啟發，1992年歐盟於當時的CAP主架構外增訂歐盟2078/92號規則—「農業—環境措施」。2078/92號規則生效後，各會員國必須依規定制定相關國家法律與政策。此次CAP修訂稱為「1992 CAP改革」，其主要內容為對從事有益環境農業操作的農民提供直接給付(以種植面積或牲頭數目為補貼基礎，而非以產量為補貼基礎的價格補貼)；自此，CAP逐漸轉向鼓勵農民從事非高產量且對生態環境有益的農業生產。 由於有機農業具有對環境友善及保存自然資源與農村地景的多項功能，符合農業—環境措施的目標，因此2078/92號規則明定各國必須制定有機農業補貼措施；此為歐盟首度於歐盟層級上制定的共同有機農業政策，亦開啟歐盟地區全面支持有機農業發展的局面，奠定有機農業在歐盟農業政策中的重要性。 2078/92號規則公告實行後，已定有有機農業補貼措施的會員國便根據該號規則制定新的有機農業補貼措施，取代原有的相關措施；原先未制定有機農業補貼措施的國家，也開始著手擬定有機農業補貼措施。大部分的會員國於1994年開始實施新的有機農業補貼措施，奧地利、芬蘭、瑞典於1995年加入歐盟後，也依規定制定新的有機農業補貼措施，希臘及西班牙則於1996年首度執行。大部分會員國以制訂統一的國家層級有機補貼政策為主，但部分會員國除了國家型政策外，國境內不同區域亦會制定不同的地方補貼政策。 1999年3月，為因應未來新成員國加入的衝擊及發展局勢，歐盟各會員國領袖共同制定2000年至2006年的新歐盟政策，調整原政策方向及制定新的歐盟經費運用架構，此次大規模改革所制定的政策稱為「2000年議程(Agenda 2000)」。2000年議程的重點之一為CAP的大規模改革，本文稱之為「2000年議程CAP改革」。此次改革重整CAP架構，重整後CAP架構由兩大支柱組成：第一支柱為「市場支持計畫(即價格支持政策)」，為CAP改革前的政策主軸；第二支柱為新制訂的「農村發展計畫」，其法源依據為1257/99號歐盟規則。1257/99號規則中明定的重要措施主要涵蓋下列四項，會員國可利用這些措施提供有機農民相關協助：
「農村發展計畫(即1257/99號規則)」取代原來的2078/92號規則，成為各國制定農業—環境措施的主要法源依據。配合新CAP的實施，各會員國於1999年開始制訂國家「農村發展計畫」，並於農村發展計畫下制定「農業—環境計畫」，其中包括有機農業補貼措施；此後，農村發展計畫中下的「農業—環境計畫」成為各會員國提供有機農業專屬補貼措施的主要政策。 2002年7月，為因應歐盟東擴及WTO新回合農業談判的內外壓力，以及改進CAP的執行成效，歐盟執委會進行「2000年議程CAP改革之中程評估」作業及發表評估報告，並提出多項CAP改革構想。經過與歐盟理事會一年的協商後，理事會於2003年6月通過新的CAP改革方案，稱為「2003年CAP改革」。此次改革仍維持2000年議程CAP改革時的主要架構，即第一支柱的市場支持政策與第二支柱的農村發展計畫，但大幅度調整補貼的內容，包括持續調降對市場支持政策中相關措施的支持，以及修訂農村發展政策(即1257/99號規則)的內容，提高對農村發展計畫中相關措施的支持金額。此次CAP改革的重點內容為：
2003年CAP改革持續加強對環境及食品安全等公共利益的要求、將給付與生產脫鉤的轉變，皆有助於有機農業補貼措施的制定；另一方面，有機農戶原先申領的補貼即非以價格補貼政策為主，因此調降市場支持政策對有機農戶並無明顯影響。整體而言，2000年及2003年兩次CAP改革對於有機農業補貼措施所發生的影響是正面的。 2000年以後歐盟各會員國的有機農業補貼措施，主要是以1257/99號規則為法源依據；至於原申領依2078/92號規則所制定有機補貼措施的有機農戶，則延續至契約到期後，可再申請新的補貼措施。平均而言，各會員國依據1257/99號規則所提供的有機農業補貼金額較2078/92號規則為高。 補貼措施的執行方式，通常由政府與農民簽訂契約，申領給付的有機農民必須承諾其所執行之生產必須達到一定成果，契約年限通常以五年為一期。有機農業補貼的內容通常包括「轉型期補貼」及「轉型後持續補貼」，除了英國及法國僅提供轉型期補貼外，其他會員國皆同時提供轉型期及轉型期後持續補貼；不過英國已於2004年後開始納入轉型期後持續補貼。補貼金額的制定主要考量兩項因素：(1)補償農民轉型有機生產時的收益損失，以及(2)藉由補貼金額獎勵農民轉型生產，提供經濟誘因。各會員國所提供的補貼金額有相當大的差異，例如奧地利、丹麥提供較高補貼金額，而英國在1994年至1999年間所提供的補貼金額則甚低，至2000年後才提高補貼金額，因此，即便在共同的歐盟CAP之下，有機農業發展在各會員國間仍存有差異。本節第二項將以四個歐盟會員國家為例，詳細說明補貼政策之內容與造成的影響。
第二目 有機農業補貼措施對有機農業發展的影響 1992年後，CAP政策重點由價格補貼逐漸轉向與環境相關的直接給付補貼，對有機農民而言是相當有利的政策發展方向。2001年，歐盟區域中各會員國內領有政府依據2078/92號規則或1257/99號規則所提供的有機農民專屬補貼的有機農戶，佔該國內總有機農戶數的比例平均為62%，其中多數會員國的有機農戶中 (例如奧地利、丹麥、芬蘭、德國等國家)領有補貼者比率偏高，僅有法國及義大利領有補貼者偏低，顯示補貼政策確實有助於提升國內有機農戶數目及有機生產面積。在經費方面，2001年整個歐盟區域依據1257/99號規則所提供的有機農民補貼經費達2億7000多萬元，佔同年1257/99號規則下各項農業—環境措施總和的15%；2078/92號規則提供的有機農民補貼措施經費也高達2億5000多萬歐元。由此看來，歐盟CAP的農業補貼政策提供有機農民相當大的經費支持。另外，一項由德國聯邦農業研究中心對各歐盟會員國農民從事轉型意願的訪談研究顯示，超過半數受訪者認為，有機農業補貼為決定是否轉型有機生產的重要因素。 歐盟有機農地面積從1992年的63萬公頃增加到2004年的530萬公頃，占農地面積比例從1992年的0.5%增加至2004年的3.6%，提高8倍之多，並且預期未來仍會持續上升，顯示各會員國透過歐盟CAP所制定的有機補貼措施以及其他有機農業發展政策確實能有效促進國內有機農業的發展。 觀察歐盟有機農地面積從1992年CAP有機農業補貼措施實施後的成長趨勢、有機農戶申領有機補貼措施所占的比例、以及有機補貼措施支出經費的情況，顯見有機農業補貼政策，在推動有機農業發展上有其重要性。
第三款 有機農業行動計畫時期 歐盟或歐洲國家初期農業政策以提供有機農民補貼為主，但有機產品生產達一定程度後，政策不應再只是單面向著重供給面的生產補貼政策，同時也須注重其他面向的發展，特別是促進有機產品市場的發展，從需求面提升消費者對有機產品的需求，進而獎勵更多生產者投入有機農業生產。因此，從1995年開始，已有部分歐盟國家陸續制定涵蓋多面向推動措施的整合性有機農業政策—「有機行動計畫」。各國有機行動計畫內容雖有所差異，但整體而言，主要內容包括設定國內有機農業發展的具體目標(通常是設定2005或2010年有機農地面積可達總農地面積之10~20%)及各項推動措施，包括資訊推廣、教育與訓練、生產者及加工業者支持措施、市場發展、驗證系統(有機法規)之修訂等；至2002年止，已有奧地利、丹麥、芬蘭、法國、西班牙、德國、挪威、瑞典等國家制定有機行動計畫，且實行成效良好。 受到會員國「有機行動計畫」的驅動，以及愈來愈多客觀證據顯示有機農業可達成歐盟農業政策的目標，17位來自12個會員國的農業部部長或政府高層人員於2001年舉行的有機農業國際會議—「有機食品與農業—未來合作與行動」中共同簽署一份「哥本哈根宣言(Copenhagen Declaration)」，呼籲歐盟執委會應制定歐盟層級的「有機行動計畫」。該次會議由丹麥農業部承辦，在丹麥的哥本哈根舉行，與會人員包括會員國農業部長或農業機關高階人員、歐盟執委會、農民組織或消費者組織等民間團體。 哥本哈根宣言中首先揭示會員國呼籲歐盟執委會制定有機行動計畫的背景，有三項要點，第一點提及制定行動計畫之原因，包括(1)有機農業具有食品安全、有益環境、動物福利、協助農村發展等多元功能；(2)消費市場對有機食品的需求量正快速增加中，此為推動有機食品市場發展及創造農民利益的最佳時機；(3)確保有機農業在歐盟區域得以持續發展。第二點說明有機行動計畫在各會員國成功推動有機農業發展的經驗，可作為制定歐盟有機行動計畫的有力參考。第三點說明綜合前述兩項要點之內容，執委會應制定「歐盟有機行動計畫」，協助有機農業的發展。宣言中提出四項具體建議，包括：(1)分析有機產品之生產、加工、貿易、及消費未來發展的可能障礙；(2)制定符合公眾期待及以市場發展為基礎的策略，涵蓋層面應及於歐盟執委會、國家機關、消費者、農民、生產者、零售者、非政府組織、研究者、及其他有密切相關的各界；(3)行動計畫應涵蓋所有層面，例如環境保育、動物福利、消費者行為、市場發展、食品安全、食品品質、有機法規、驗證與標示、研究、以及國際貿易等；(4)進行有機農業未來發展與共同農業政策、WTO與Codex Alimentarius(聯合國有機食品法典)等國際規範間的關連性分析。 哥本哈根宣言簽署後，歐盟理事會接著於同年7月發表一份聲明，於該聲明中表達歐盟理事會肯認及支持有機農業發展的立場，指示執委會應進行制定歐盟有機行動計畫的討論，並邀請執委會、會員國及有機各界人員對於行動計畫的內容提出建議。經過數次討論後，歐盟執委會於2002年提出「歐盟有機行動計畫可行性分析報告」，為歐盟有機行動計畫的前身，內容包括分析歐盟有機農業發展現狀、阻礙有機農業發展的因素，以及有機農業未來發展的關鍵議題，據此作為制定行動計畫的依據。報告內容共涵蓋10個子題，其中(1)~(8)項為歐盟現狀之分析或改進方向之說明，第(9)項及第(10)則根據(1)~(8)項內容提出總結及未來制定有機行動計畫之建議。該項報告為歐盟行動計畫制定前最重要的關鍵報告，因此此處將概略說明報告中各項子題之內容：
「歐盟有機行動計畫可行性分析報告」中雖對歐盟有機農業現狀提供詳細分析及行動計畫規劃方向的建議，但尚未制定具體的措施；有機行動計畫的制定仍需更多的討論。2003年，執委會以前述「可行性分析報告」為基礎設計一份問卷，於執委會網頁上進行公共意見調查，供民眾填寫及提出建議。2004年，執委會以「制定歐盟有機行動計畫」為主題，舉辦「歐盟有機食品與農業—有機行動計畫之發展」公聽會，該公聽會在於收集關心有機農業議題的各界專家人士的意見，作為制定歐盟行動計畫前的最後一次參考依據。公聽會之後，歐盟執委終於完成有機行動計畫的制定，並於2004年7月公告之。 歐盟有機行動計畫為歐盟首度制定的整合性有機農業政策，為歐盟有機農業政策發展的第二個里程碑，可說已進入「整合性有機農業政策」時期。有機行動計畫雖涵蓋多面向的有機農業發展措施，但並非創造一個全新的政策來取代既有政策。相對的，有機行動計畫強調利用其他既有的歐盟政策架構，制定各項有機農業支持措施；若無適合的既有政策架構制定措施時，則制定新的措施。例如，有機農民的生產補貼或教育訓練等措施，仍以歐盟共同農業政策(CAP)為主要的支持政策，延續歐盟有機農業政策發展第二時期中加強CAP對有機農業支持的政策方向。 歐盟有機行動計畫並未設定明確的發展目標(例如設定具體的有機農地面積)，而是制定推動有機農業發展的各項具體措施，許多措施以2002年的「歐盟有機行動計畫可行性分析報告」為依據，其他措施則以2003 年的網路問卷調查及2004舉辦的公聽會所獲致的建議為主。觀行動計畫內容，主要有四大主軸：
歐盟行動計畫之制定，不僅顯示歐盟官方對於有機農業發展採取更正面積極的態度與立場，也顯示歐盟有機農業政策進入整體發展時期；各界對於有機行動計畫亦多抱以正面肯定的態度，期待有機行動計畫將推動歐盟有機農業更多的發展。
|
