|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
碩士論文：有機農業法規及政策之研究 第五章之二
第二項 歐盟會員國案例說明 歐盟有機農業補貼政策有助於歐盟有機農業的發展，但歐盟會員國雖有遵守歐盟共同農業政策的義務，仍可依國情需求制定個別的農業政策，因此有機農業的發展在各國間呈現不同模式。另外，許多會員國也在歐盟有機行動計畫制定前已定有國家級的「有機行動計畫」，藉此加強國內有機農業的全方面發展；各國制定的有機行動計畫內容不盡相同，本章將概略說明案例國家所制定的有機行動計畫內容。此處擬以奧地利、丹麥、德國以及英國為例，說明有機農業政策沿革對國內有機農業發展的影響。
第一款 奧地利 第一目 有機農業政策沿革與有機農業發展 奧地利於1991年至1992年首度執行全國性的有機農業轉型期補貼措施，雖只針對轉型期提供補貼，但已促進1991年至1992年國內有機農地面積迅速增加(圖5-1-1)。1993年至1994年，農業部調整補貼內容，提供有機農業轉型期及轉型後持續補貼，並增加補貼金額，持續促進有機農業的成長。1995年奧地利加入歐盟後，農業部依據歐盟2078/92號規則「農業—環境計畫」規定，制定農業－環境計畫(Austrian National Aid Programme for the Promotion of Extensive Farming Which Protects the Natural Living Condition, 簡稱OePUL)，將有機農業補貼措施整併入該項計畫中，並調整補貼措施內容，增加補貼的生產類型及提高補貼金額(表5-1-1)，促使1995年一年內增加5200個有機農戶，有機農地面積增加14萬多公頃。自此，農業—環境計畫成為奧地利有機農業補貼措施的主要政策，並由農業部視需要定期調整補貼內容。觀察奧地利1991到1995年間逐步提高補貼對於國內有機農業成長的影響，顯見補貼措施確能有效促進有機農業早期的成長。1995提供的有機農業補貼措施持續實行至1999年，此時期有機農地面積雖略有下降或持平，但有機農地面積占總農地面積仍維持8%以上的高比率。 2000年時，為因應歐盟新共同農業政策第二支柱1257/99號規則的實施，農業部制定新的「農業—環境計畫(計畫名稱仍維持OePUL)」，持續透過該計畫提供有機農業補貼措施。2001年，為全面推動有機農業的發展，改善1996年至2000年間國內有機成長率的停滯情況，農業部制定第一個奧地利「有機農業行動計畫」，2003年再制定第二個「有機農業行動計畫」。高金額的有機農業補貼搭配有機行動計畫的執行，使得2001年以後的有機農業再度呈現穩定的成長，至2005年有機農業面積占總農業面積比率已高達14%，為全歐洲地區之冠。 觀察奧地利的有機農業發展趨勢，早期(1990年~1995年)推動有機農業發展的重要推手為「有機農業補貼措施」。1996年至2000年間成長率雖呈現停滯，但透過提高消費者對有機產品的認知、持續開拓有機產品通路、以及2001年開始執行整體發展政策的有機行動計畫等政策，使得有機農業再次呈現穩定成長，顯示除了單面向的補貼措施外，整體性發展政策更是維持有機農業持續成長的要素。另外，儘管補貼措施非唯一因素，從奧地利95%的有機農戶皆領有有機農業補貼及政府提供8600萬歐元有機補貼經費的現狀來看，有機農業補貼政策仍是奧地利有機農業發展蓬勃的要素之一。
圖5-1-1 奧地利有機農業發展趨勢圖 表5-1-1奧地利有機農業補貼金額
第二目 現行有機農業補貼政策與有機行動計畫之內容 奧地利目前採行的農業環境計畫為「2000農業—環境計畫」，該計畫目標在於推動全國農民從事具多功能性、永續性、以及具競爭力的農業生產類型，其給付的理由主要有三項：(1)補償給付—適用環境不利地區及森林產業；(2)資源保存給付(適用自然資源保存、職業訓練、調整農村結構措施)；(3)提升競爭力給付(結構措施、多元化、對加工生產及市場的支持措施)。計畫中制訂七大優先課題，其中以「農業—環境措施」所占比例最高，用於支持從事對環境、資源保存有利的農業生產，共包括31項措施，有機農業補貼措施即屬於其中一項。 除了有機農業補貼措施，有機農民也可以領有符合農業—環境計畫下其他項目措施的補貼，不過有機農業補貼措施仍為有機農民最重要的補貼來源。非有機生產的農民也可申請農業環境方案下有機農業以外的補貼措施，但與有機農民相較，有機農民領有的總補貼金額約為非有機農民的兩倍；由此可見農業環境計畫可提供有機農民較高的經濟誘因。 奧地利對於轉型期及轉型後有機農民皆提供相同的補貼金額，不同有機生產類型可獲得不同程度的補貼(表5-1-1)，2007年的補助金額也較2000年者高。根據奧地利農業部官方網站公佈資料顯示，近年來有機補貼措施經費佔農業環境方案總經費(2000~2006年平均經費約6億1000萬歐元)的比例已提高至25%，且有機農業仍為其農業發展的重要政策，顯見奧地利政府對有機農業政策的重視。 在有機行動計畫方面，奧地利以制定每次為期2~4年的行動計畫為主，內容包括設定成長目標、制定市場發展、教育訓練、加強制定補貼政策等多方面措施。目前已執行完成者為第一次(2001~2002年)及第二次(2003~2004年)有機行動計畫，目前正在執行第三次行動計畫(2005~2008年)。前兩次行動計畫及第三次行動計畫內容的要點分述如下：
第二款 丹麥 第一目 有機農業政策沿革與有機農業發展 丹麥政府相當重視有機農業的發展，最早於1987年制定有機農業法，內容包括有機農業生產標準、驗證、標章法規、以及補貼措施與研究等政策，相關單位依據該法於1987年底制定完成第一個有機農業轉型期補貼措施(以下簡稱「87年有機轉型期補貼」，從隔年(1988年)開始實施，為歐盟國家中最早實行有機農業補貼的國家。1988年修訂87年有機補貼措施內容，提供更多農場類型的補貼措施，並持續實行至1993年(表5-1-2)；從1988年至1993年間實行的補貼政策僅提供轉型期補貼。儘管如此，補貼政策仍有效促進丹麥有機農業的初期成長，使國內有機農地面積從1988年的5881公頃成長至1991年的1萬7000多公頃，共提高了四倍之多(圖5-1-2)，可見補貼措施對於丹麥有機農業初期的成長發揮了正面的影響。然而由於有機產品市場並未隨供給面的提升而增加，供需不平衡的情況下造成1991年至1993年有機農地面積呈現幾近停滯的狀態(圖5-1-2)。 1993年，丹麥最大的零售業團體「丹麥零售暨批發業社群合作社(Danish Cooperative Retail and Wholesale Society, 簡稱FDB)」開始從事有機產品的配銷，FDB透過許多市場推廣活動，在短時間內迅速提升消費者對有機產品的需求，使得有機產品市場得以拓展，解決1991年後產銷不平衡的情形，再次創造丹麥提升國內有機生產的契機。為滿足有機市場需求及符合歐盟農業政策之規定，丹麥於同年(1993年)透過立法，將歐盟2078/92號規則轉換為國內有機農業補貼政策之法源基礎，並首度提供轉型後的持續補貼，從1994年開始實行(表5-1-2)，取代1987年開始實行的轉型期補貼措施。然而，有機產品市場的成長以及新補貼措施的實行轉型並未明顯促使1993年及1994年有機農地面積的成長，可能與補貼內容過低無法提供足夠誘因鼓勵農民轉型有機生產有關。 1995年發生兩個關鍵事件，促使丹麥有機生產面積再度成長。首先是丹麥最大的兩家乳品公司與有機酪農簽訂契約，保證提供長達五年的額外補貼，並只限於提供給當年度簽定契約的酪農，因此吸引許多酪農投入有機乳品生產，直接促進1995年有機農地面積的成長。第二個事件是「國家有機農業委員會(National Council for Organic Farming)」首度制定從1995年至1999年為期五年的整合型國家有機農業政策「有機農業行動計畫I」，為歐盟國家中最早制定有機行動計畫的國家，計畫內容涵蓋供給面及需求面，包括推廣措施，加強補貼措施及調整內容、提供諮詢服務與訓練、研究等，並設定2000年國家有機農地面積佔全國總農地面積比率達7%的目標。 農業部根據行動計畫I內容，分別於1996年及1997年修訂了補貼措施，其中以1997年實施的新補貼措施影響最大，該次修訂內容大幅提高作物生產農戶及豬隻飼養農戶的補貼金額(表5-1-2)，直接促使1997年度有機農地面積迅速提升。補貼措施搭配其他有機農業行動計畫的相關政策，使有機農業面積從1995年至2000年間呈現快速成長(圖5-1-2)。2000年，國內有機面積已達總農業面積的6%，幾可達行動計畫I設定7%的目標。 1999年歐盟1257/1999號規則實施後，丹麥再據此制定新的補貼措施，調高部分補貼內容(表5-1-2)。觀1999年至2003年的補貼措施，對於新轉型的有機農戶，制定以五年為一週期的補貼，例如初次轉型有機生產的農戶可申請轉型期兩年加上轉型後三年為一週期的補助金額，並依農場類型申領不同的金額補貼；若已完成五年補貼週期或已於轉型期後才申請補貼的有機農戶，則於第六年開始適用轉型後持續補貼(表5-1-2)。 丹麥有機農業委員會再於1999年著手制定第二階段的「有機農業行動計畫II」，並廣邀來自政府、有機生產組織、慣行農業團體、貿易業者、消費者及環保團體等各界人士參與，計畫內容以延續及補強第一次行動計畫內容為主，並制定更全面性的有機農業政策。第二次行動計畫的實行，使丹麥有機農業在2000年及2002年間維持成長(圖5-1-2)。目前丹麥仍持續延用有機行動計畫II。 2003年之後，農業部大幅度修定原「農業—環境」計畫的內容，在有機農業補貼方面取消對作物生產及飼養豬隻農戶的高額補貼，改為制定所有生產類型農場皆統一適用的補貼措施。新措施內容提供前兩年轉型期每公頃155歐元的補貼，第三年開始每年提供每公頃13歐元的補貼；有機農戶另可申請「對環境友善之農業生產」的相關補貼。2003年至2005年丹麥有機農地面積呈現下降趨勢，此現象可能與國內有機消費市場的停滯及未成功拓展有機產品外銷市場有關，未來的發展趨勢仍有待觀察。 1989年丹麥的有機農地面積僅有9000多公頃，至2002有機農地面積已增加至18萬公頃，佔總耕地面積的6.7%；2003年至2005年有機農地面積雖呈現下降趨勢，但有機農業在丹麥的成長歷程仍被視為相當成功的例子。在幾次有機生產的成長轉戾點上或成長期中，提供足夠誘因的補貼措施在推動農民投入有機生產的過程中發揮了最直接的效果，包括1988年首度實行的轉型期補貼、1995年由民間貿易組織自行提供有機酪農額外補貼、1997年政府提高有機補貼內容等。透過有機農業行動計畫的制定與執行，包括擬訂補貼政策、提供技術諮詢及加強教育訓練、拓展有機消費市場等涵蓋各層面的支持措施，更是同時從供給面及需求面推動有機農業發展。總之，補貼措施與有機農業行動計畫，對於丹麥有機農業的發展發揮了相當良好的成效。
圖5-1-2 丹麥有機農業成長趨勢
表5-1-2 丹麥有機農業補貼措施
第二目 丹麥有機行動計畫II之內容 有機行動計畫II內容共包括65條具體建議，內容涵蓋資訊推廣、教育訓練、研發、對生產者與加工者之支持、市場發展、驗證機制之改良、有機農業組織及機制發展各項議題，其中以制定完整之教育訓練體系、制定未來研究之優先課題、建構完整之有機農業相關組織、加強有機生產者補助政策等議題所占比例最重。在驗證方面，亦強調建構更完整及透明化的有機規範與資訊系統，例如設立專門法規小組、公開驗證結果、提供有機農業使用資材資訊等。各部份之主要內容分述如下：
第三款 德國 第一目 有機農業政策沿革與有機農業發展 德國由1989年開始提供有機農業補貼政策，1992年時聯邦政府引用歐盟「降低化學農藥使用計畫」規則，制訂有機農業補貼措施供有機農民申請，推動有機農業發展。歐盟2078/92號規則「農業—環境計畫」生效後，德國聯邦農業部根據該號規則，制定各郡農業機關制定農業政策時應依循的「農業環境計畫原則」，增訂有機農業轉型後持續補貼措施，並於1994年開始實施；自此德國的有機農業補貼措施涵蓋轉型期及轉型後補貼。1999年1257/99號規則制定後，農業部制定新的農村發展政策「改善農業結構及海岸保護之綜合政策(Joint Task for the Improvement of Agricultural Structures and Coarse Protection, 簡稱GAK)」，透過其中的農業環境計畫，持續提供有機農業補貼措施。聯邦農業部所制定的政策內容為原則規定，實際的政策內容及執行的主管機關，則由各郡的農業機關依據聯邦農業政策原則自行制定。雖然各郡定有不同的計畫內容，但皆包括對有機生產的補貼政策。2002年，農業部著手研擬有機農業行動計畫「聯邦有機農業計畫」，該行動計畫除了加強對有機生產的支持外，特別著重於資訊宣導及技術研發的相關措施，透過供給面及需求面的支持，推動德國有機農業的持續發展。 德國於1989年首度制定有機農業補貼政策時，即發揮提升國內有機農業成長之效果，從1989年至1991年三年期間內，有機生產面積較1988年以前提高了3.7倍之多(圖5-1-3)。此後德國修訂有機補貼措施，提高補貼的內容及項目，也促使德國有機農業的發展呈現穩定成長。除了補貼措施外，加強有機法規、獎勵有機農民成立消費者組織、制定國家有機標章等措施，也是重要的因素。2002年以後，有機行動計畫的實施搭配有機補貼措施，促使德國有機農業持續成長，至2005年有機農地面積已佔全國農地面積將近5%。 綜觀之，有機補貼措施對於推動有機農業早期的發展，具有相當顯著的成效；補貼措施雖非推動德國有機農業發展的唯一要素，但由德國2004年用於有機農業補貼的經費高達1200萬歐元的情況來看，補貼措施仍提供德國有機農民相當程度的協助；而全面性的有機農業政策，更是推動有機農業持續成長的重要策略。
圖5-1-3 德國有機農業成長趨勢
第二目 補貼政策內容 聯邦農業部所制定的政策內容為原則，實際的政策內容及執行的權責機關，則由各郡的農業機關依據聯邦農業補助原則自行制定；各郡所訂政策雖有差異，但大多以「農業環境計畫」為提供有機農民補貼金最重要的政策。各州所訂補貼金額必須符合德國中央聯邦農業部所允許的彈性範圍之內，以2005年至2006年為例，聯邦農業部所定有機農業補貼金額包括四種生產類型(表5-1-3)，各州應依據該項原則訂定上限20%及下限30%的有機農業補貼政策。 Baden-Württemberg為德國各郡中有機農業發展歷史最優久且有機農地面積比率最高的國家，因此此處以Baden-Württemberg州所制定的農業環境計畫說明德國有機農業補貼措施。 Baden-Württemberg的有機農業補貼措施屬於「農業環境計畫」措施之一，「農業環境計畫」則是架構於更大的農村發展政策「MEPL計畫(Marktentlastung und Kulturlandschaftsausgleich, 簡稱MEPL)」之下。MEPL計畫之主軸包括「調整農村結構」及「農業環境與森林」兩大項，前者以改善農村結構的措施為主，包括農業投資支持、年輕農民培育、鄉村發展等措施；後者則以支持從事對環境有益的農業生產為主，包括農業環境計畫、自然及地景保存計畫、自然公園計劃、森林及造林計畫等措施。農業環境計畫包含五大課題，其中即包括有機農業補貼措施。有機農業補貼計畫定有四種生產類型的補貼金額，包括「短期作物」、「蔬菜」、「草原」、以及「多年生作物」四種，其中以多年生作物所獲得補貼為最高。有機農民除可申請有機農業補貼外，同時也可申領農業環境計畫下的其他補貼，如栽種牧草作物、栽種覆蓋作物等補貼金。根據統計，2001年時有機農民從農業環境計畫領到的補貼金平均為每公頃278歐元，較其他慣行農業的200歐元為高，對於獎勵農民從事有機農業而言，的確提供了較高的經濟誘因。
第三目 有機行動計畫內容 德國於2002年制定整合性的有機農業政策「聯邦有機農業計畫」 (以下稱為有機行動計畫)；在此之前，德國雖然已在有機農業部分層面上採取作為，但仍缺乏整體性的政策，例如在2000年設定2010年達到全國有機農業達20%的目標，卻缺乏具體措施而遭受批評，但政府透過提高補貼金額、制定全國性統一標章等措施，仍在推動國內有機農業發展上發揮正面影響。有機行動計畫制定後，德國始具有全面性的有機發展政策。 有機行動計畫設定的目標為2010年有機農業面積達全國農業面積的10%， 內容以「資訊宣導」、「教育訓練」、以及「研究」為政策重心。資訊宣導及教育訓練的對象涵蓋各界人員，包括生產者、加工業者、貿易商與行銷商、消費者、以及學生。主管機關應定期評估行動計畫之成效，作為制定下一步政策的參考。農業部已於2002年及2003年分別提供3500萬及3600萬歐元支持有機行動計畫之實行，並將持續推動至2007年，每年提供2000萬歐元的經費。 在研究方面，主要是提供有機農業專屬的國家型研究計畫，擬定重點研究領域，並制定有效的技術轉移及成果傳播措施，使研究得以有效運用於實際生產。 在資訊推廣方面，重要的措施包括：
在教育訓練方面，包括農業學校專門教育與生產者之教育訓練，相關措施有：
第四款 英國 第一目 有機農業政策沿革與有機農業發展 英國的有機農業補貼政策的發展可分為三個階段。第一階段從1994至1998年，第二階段從1999年至2003年，2004年以後為第三階段。補貼政策內容在不同階段之間皆發生劇烈的轉折，第一次劇烈轉折發生在1998年1999年間，第二次劇烈轉折在2003年及2004年之間，兩次轉折對於英國有機農業的成長皆造成重大影響，因此英國有機農業政策轉變與有機農業發展之間的關係相當值得探討；以下擬分別探討三個發展階段的政策內容及發揮的影響。另外，英格蘭、威爾斯及蘇格蘭的有機農地面積總和佔全英國有機農地面積98%以上，因此此處僅以前述三個區域為探討範圍。
此時期的有機補貼措施為依據歐盟2078/92號規則制定的「有機農業補貼計畫(Organic Aid Scheme，以下簡稱OAS)」，各公(王)國制定的補貼內容大致相同。相較於其他會員國，英國此階段提供的有機農業補貼金額相當低，且僅提供轉型期補貼，未提供任何轉型後持續補貼(表5-1-4)。由於補貼金額相當低，無法提供足夠誘因，因此政策實行的1994年至1997年間，英國有機農業面積及農戶數皆無明顯成長，有機農地面積約僅佔總農地面積的0.6%(圖5-1-4)，而1994年至1998年間也僅有400位生產者申領有機農業補貼，顯見過低的補貼金額無法提供足夠誘因，此階段的補貼政策對於有機農業發展並無幫助。1996年，英國農業部為提高農民轉型有機農業的意願，開始提供「轉型諮詢服務措施(Organic Conversion Information System, 簡稱OCIS)」，提供農民免收費的有機農業轉型技術諮詢。然而經濟誘因不足的補貼政策，仍無法明顯促進英國有機農業顯著成長。1997年至1998年間，由於發生狂牛病事件(BSE)，消費者購買有機產品的意願大增，有機消費市場的增加間接促使許多農民轉型投入有機生產，使得英國有機農業面積從1997年的5萬4000公頃迅速增加至1998年的27萬多公頃，共成長了4.5倍；然而此次的成長是由市場推動，而非政策推動。總而言之，1994年至1998年之間，有機農業補貼政策發揮的影響力相當有限。
為提高英國地區農民實行有機農業的意願，英格蘭及威爾斯在1999年制定新的農業補貼措施，稱為「有機農業計畫(Organic Farming Scheme, 以下簡稱OFS)」，蘇格蘭也修訂原OAS補貼內容 (表5-1-4)；同時各公(王)國仍延續「轉型諮詢服務措施」，提供免費轉型諮詢服務及訓練費用補貼。各公(王)國此次制定或修定的新補貼政策，皆大量提高補貼金額，不過仍未提供轉型後持續補貼。新補貼政策的實施，搭配轉型諮詢服務政策以及有機產品消費市場的擴展，明顯提高農民投入有機生產的誘因，因而促使英國有機農地面積在1999年至2003年期間迅速成長(圖5-1-4)，顯見足夠補貼金額的補貼政策為推動有機農業發展的重要因素之一。 另外，各公(王)國也於此階段先後制定及實行有機農業行動計畫，主要內容包括加強對有機農民的補貼金額、健全有機農業法規、推動市場發展等措施，有機農業行動亦為推動有機農業發展的重要政策。 威爾斯於1999年首度制定有機行動計畫，其計畫目標設定2005年有機農地面積可達威爾斯總農地面積的10%，因此該計畫的重點在於提高有機產品生產量之效率、拓展有機產品市場、以及消除阻礙有機發展之障礙；至2003年底，威爾斯的有機農地面積佔總農地面積比例已從1998年的0.3%提升至4%，顯示第一次行動計畫發揮相當良好成效。為因應未來發展，2005年威爾斯制定第二次行動計畫，內容包括部份第一次行動計畫之措施及新定措施，其中最重要者包括加強制定有機農業補貼措施、推動市場發展、加強公眾教育及公眾健康議題、加強研究、以及研擬完善的基改作物共存政策。 英格蘭則於2002年首度制定有機農業行動計畫，政策內容主要以發展有機產品市場為重心，因此定有多項與市場或消費者相關之政策，包括建立完整的有機產品市場資訊、提高消費者對有機產品的認知、加強有機規範系統以加強消費者對有機產品之信賴。另外，在有機農業補貼及研究方面，亦定有相關措施，顯示農業部對補貼措施的重視程度逐漸加增。不過，英格蘭行動計畫並未設定具體的有機農地面積成長目標，此為英格蘭行動計畫與其他國家行動計畫最大的差異。蘇格蘭則於2003年首度制定「有機農業行動計畫」。
2003年及2004年間，各公(王)國的補貼政策發生第二次重要變革。英國劍橋大學在2002年進行的一項英國有機農業補貼政策評估報告指出，英國有機產品市場成長快速，但是國內有機農地面積及生產量的發展卻相對緩慢，而有機農業具有優良公共財的價值，因此建議農業部應制定誘因更高之政策支持有機農業發展，並提供轉型後的持續補貼，以增加農民從事有機農業的意願。受到該篇報告影響，英格蘭、威爾斯及蘇格蘭皆修訂原補貼措施，首度提供轉型後持續補貼，英格蘭先於2003年7月開始實施，威爾斯及蘇格蘭則於2004年初開始實施 (表5-1-4)。由於各公(王)國新補貼措施實施後所造成的影響有較大差異，因此此處擬各別討論各區域的情形。 英格蘭新補貼政策除了增加轉型後持續補貼外，並增訂「重點發展水果」補貼項目，提供相當高額的補貼(表5-1-4)。新補貼措施於2003年年中開始實施後，2003年及2004年有機農地面積皆呈現持續成長的趨勢；2005年，有機農地增加的面積更高達39,000多公頃(表5-1-5)，顯示新補貼政策提供的高額補貼及轉型後補貼，確實能有效吸引農民投入有機生產。威爾斯於2004年實施新補貼政策後，也促使有機農地面積在2004年及2005年各成長約6000公頃，約為2003年及3000年面積成長率的2倍(表5-1-5)，也顯示高補貼金額及提供轉型後補貼有助於吸引農民投入有機生產。另外，除了補貼措施在生產面所發生的直接影響外，有機農業行動計畫的實行，也是促使兩區域內有機農業持續成長的重要因素。 相對於英格蘭與威爾斯，蘇格蘭2004年開始實施新補貼措施後，並未促進境內有機農地面積的增加，反而在2005年時有機農地面積減少了97,000多公頃(表5-1-5)，此亦為英國有機農地總面積在2005年時呈現急速下滑的主要因素(圖5-1-4)。根據蘇格蘭農業部的報告指出，此乃由於2004年制定的轉型期後持續補貼金額偏低(表5-1-4)，對於先前於1999年至2003年間申領有機農業補貼期限即將屆滿的農民，無法提供足夠誘因，因此許多補貼期限屆滿的農民不願再繼續從事有機生產。對此，蘇格蘭農業部已於2005年底提高轉型後持續補貼的金額(表5-1-4)以彌補原政策之缺失。2006年新的補貼措施實施後，重新申請補貼措施的新轉型有機農戶數明顯增加，再次顯示足夠的補貼金額，確實可有效提高農民從事有機農業之意願。此階段蘇格蘭也持續實行有機行動計畫的各項措施，從各層面推動有機農業之發展。 透過觀察英國歷年有機農業補貼政策與國內有機農地面積成長的演變，可知補貼政策內容，如補貼的作物類型及補貼金額，對於補貼政策的實行成效有相當重要的影響。
圖5-1-4 英國有機農業成長趨勢
第二目 英格蘭有機行動計畫之內容 此處擬說明英格蘭有機行動計畫之內容，主要有六大部分，分述如下：
第三項 小結 有機農業具有對環境有益、提供優質食品、改善農村結構等多元功能，因此從1992年開始，歐盟即於共同農業政策(CAP)中制定農業—環境計畫，要求各會員國必須提供有機農業補貼。補貼政策確實發揮相當成效，使歐盟的有機農業在1990年代迅速成長。隨著有機農業的發展及研究的進行，更加確立有機農業所具有的多元農業功能及價值，尤其是具備對環境有益的公共財價值，因而促使歐盟及各會員國逐步加強有機農業補貼政策，推動有機農業的發展。 在有機農業發展良好的國家，除了以補貼措施作為重要的有機農業政策外，有機農民間團體的成立、國家提供教育訓練及加強資訊推廣等措施，也都是促使有機農業發達的原因。然而，各會員國在制定有機行動計畫之前，相關政策或措施都是零散式的實行。隨著政策發展與各項措施成功經驗的累積，各會員國開始體認需要制定一個整合性的有機農業政策，因而制定有機農業行動計畫，並促使歐盟制定歐盟層級的有機行動計畫。原本零散式的有機農業政策，遂轉變為整合性的政策，成為歐盟及各會員國最新的有機農業政策走向。 一項歐盟跨國研究計畫「有機行動計畫研究計畫」，共比較了八個會員國的國家有機行動計畫內容(表5-1-6)，其中包括前述案例分析所引用之丹麥、德國、及英格蘭。該份報告計畫雖未對所有歐盟會員國進行比較，但藉由八個國家的比較，仍有助於全面性了解各國有機行動計畫可能涵蓋之內容，並可作為台灣制定有機行動計畫之參考。 首先，大部分國家的有機行動計畫皆會設定有機農業面積的目標(英格蘭除外)，目標通常設定為2005年或2010年有機農地面積達全國農地面積10%。設定目標可作為政策主管機關評估政策成效的依據，並適時調整政策內容；英格蘭雖未明確設定有機農地面積目標，但設有各項具體的措施，仍可落實推動有機農業發展的目的。 觀八個會員國行動計畫的內容，在資訊方面皆定有相關措施，特別著重消費者資訊之宣導措施。加強有機產業各業界的資訊亦為重要的部份，透過提供完整的資訊，有助於生產者、加工業者、以及銷售業者採取適當的決策，提高從事有機產品生產之意願。 在教育與訓練部份，各國皆定有加強「技術諮詢」措施，顯示產製者對於有機生產的「關鍵技術(Know How)」有相當大的需求。各國在「研究」措施方面亦多有注重，其中以加強創新研發及提升生產技術最重要，其次為市場及資訊研究。 提供生產者支持措施亦為重要的行動計畫項目，特別著重補貼政策之制定與實施，但在加工方面的支持措施則較少。「市場發展」及「加強有機法規及驗證」措施也幾乎是各國有機行動計畫之項目(惟德國行動計畫中未訂定加強有機法規之相關措施)。市場發展措施中最重要者為建構完整之供應鏈及資訊系統、以及訂定行銷策略。加強有機法規及驗證之措施方面，著重增修定健全的有機標準及驗證規範與體系，以及成立有機法規專門建議小組或委員會。 綜言之，各國制定的有機農業行動計畫的施政重點雖有差異，但足以顯示各國的有機農業政策已從原本單面向的政策(如：生產者補貼政策)，發展到多面向的政策。未來，各國將評估行動計畫之執行成效及國內情勢演變，修訂或延續現存的行動計畫內容，持續推動有機農業全面性之發展，預期可發揮良好成效。而透過對歐盟有機農業政策之演變與內容的了解，可作為我國制定有機農業政策之參考。 表5-1-6 8個歐盟會員國有機行動計畫內容之比較
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
