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碩士論文：有機農業法規及政策之研究 第三章之一 第三章 有機標準 有機標準是有機農業體系中體現有機農業原則最重要的基礎。針對不同產製類型的特性與需求，制定一套所有該類型產製者皆須共同遵守的有機標準，可賦予有機農業在操作上有一明確定義。對產製者而言，可提供具體且明確與其他生產類型有所區隔的產製規定，對消費者或其他大眾而言，可增進其對有機農業之信心與認知。
第一節 各國規範架構 目前歐盟、美國、日本有機法規中有機產製標準的生產類型為作物、畜牧、及產品製備，台灣過去只有作物及畜牧兩類有機標準，2007年「農產品及驗證管理法」實行後，農委會已依法擬定「加工及流通標準」草案。 歐盟規則於第六條訂定初級生產類型有機標準的原則性規定，並特別明定有機種子、繁殖材料、以及生產用幼苗的原則性規定；至於有機標準的細部內容及規定，則制定於附則I中；有機加工品標準則制定於附則IV。除了於附則I中定有詳細的生產規定外，附則III「驗證規範」中有部份規定亦屬於產製者生產過程必須遵守的操作規定，本文將一併說明驗證附則中與生產標準相關的部分。美國OFPA法案定有作物生產、畜牧及產品製備的原則性規定，NOP定有細則規定；日本則定有各類產製類型的JAS有機標準。 不同產製類型雖應視其特殊需求制定專屬規定，但有些原則或操作為各產製類型皆應具備的重要共同規定，本章擬先說明各國對於前述共同規定的規範內容。在個別生產類型方面，由於作物生產為有機農業中最早發展也是最基礎的一環，台灣目前的有機產品亦以作物為主，因此本文將以各國有機作物生產標準作為主要討論範圍。至於有機畜牧、加工品等其他產製類型標準，則未列入本論文討論範圍。
第一項 有機產製作業暨管理計畫書之提出 各國皆明訂生產者或操作者必須提出產製作業暨管理計畫的規定。生產者應依規定編寫完整的有機產製作業暨管理計畫，於申請驗證時提供給驗證機構審查，驗證機構並可據此提供改善建議。產製作業暨管理計畫書經驗證機構審查合格後，產製者必須確實依該計畫從事生產，以確保生產過程符合標準。有機產製暨管理作業計畫書具有記錄及追蹤有機生產過程的重要功能，一方面由驗證機構審查生產者是否依據計畫書生產，一方面當有機產品發生違規或污染情事時，可提供驗證機構或主管單位追蹤問題來源。 計畫內容應包括生產或製備過程中的各項生產措施與作業、管理措施等軟體面的作業，以及生產場所、儲存場所等硬體面的規範與描述，惟各國的規定細節不盡相同，此處擬分述各國規範內容。
第一款 歐盟 歐盟規則附則III一般規定第三條第二項及第三項訂有「產製作業暨管理計畫書」之相關規定，產製者須依第二項規定編寫「符合有機法規中所定各項相關規定的產製作業，以及驗證規範所定各審查事項的實行措施」，以及依據第三項編寫「降低儲存場所及產製過程中受到禁用產品或物質污染風險的預防措施」。歐盟規則雖未詳定具體的細節項目，但依據前述應編寫「有機法規中所定各項相關規定之作業」規定，計畫內容應包含有機法規中所有與該生產類型相關規定的事項，例如作物生產計畫應包括種苗取得來源及使用記錄、紀錄保存作業、產品或資材之運輸作業、產品儲存作業等有機規則的規定事項。 歐盟規則另外明定產製者必須記載及提供生產場所資訊。附則III一般規定第三條第一項規定，生產場所資訊應包括生產單位及設施的所有相關資訊。實務上驗證機構通常會要求生產者應記載農場地理位置圖、農場內部設備及建築位置圖、各區塊或場所用途示意圖的生產場所資訊。另外，不同產製類型亦定有不同規定，包括：
第二款 美國 美國OFPA法規定申請驗證之產製者必須編寫有機產製作業暨管理計畫，NOP法則依該條規定，明定除了適用免驗證或非驗證範圍的產製作業以外，所有有機產製者皆必須編寫有機產製作業暨管理計畫書，同條並規定計畫書應記載的具體項目與內容，適用於所有產製類型，內容包括：(1)預定執行生產及製備的方法及程序，以及實行的時間、週期與適用情況；(2)各項生產或製備過程擬定使用的資材清單，並說明其成分、來源、用途以及其他與購買相關的資訊；(3)監控生產與製備方法及程序是否已確實且有效執行的監控方法與程序；(4)紀錄保存作業說明，應符合NOP所制定之紀錄保存規定；(5)緩衝帶、防止有機產品與非有機產品混雜的設施或管理作業之說明；(6)其他經驗證機構認為必要之資訊。
第三款 日本 日本於各類JAS有機產製類型的驗證準則中皆定有「產製作業暨管理計畫書」內容的具體規定，依據生產或製備類型，各訂有不同的細則項目，主要內容皆包括：
由於日本JAS法規定凡JAS法規範範圍內之產品必須經過「分級」審查後方可於產品上使用有機標章，或是產品先行張貼JAS標章後仍須再經過分級作業之確認，因此驗證準則中亦定有「分級」作業的具體規定，申請驗證的生產或製備單位之管理人應依規定編寫分級作業的相關辦法。各產製類型驗證準則之分級作業內容的規定皆相似，主要包括：
「分級作業」規定為日本與歐盟及美國最大的差異。另外，日本對於生產人員及分及人員皆定有資格要求規定，產製單位之管理人及僱用之員工必須符合資格規定，管理人並應記載人員資格之相關資訊；歐盟及美國則皆未制定相關規定。
第二項 產製作業紀錄之留存規定 為有效管理監督生產者的生產過程，各國皆定有紀錄留存規定。生產者應詳細記錄生產過程中的各項作業、原物料及產品的使用或交易紀錄等，使生產過程透明化，俾使驗證機構及生產者本身皆能有效追蹤管理生產過程。在具體的規定細則上，各國的規定則不盡相同，分述如下。
第一款 歐盟 歐盟附則III一般規定指出各類產製者皆應保存其記錄，主要內容為原料資訊及產品交易資訊，包括：(1)生產者應記錄供應者、販售者、或出口者資訊；(2)生產單位取得外來有機產品及資材的數量、類型、成分、以及使用紀錄；(3)售出產品的數量、類型；(4)其他由驗證機構認為審查時必須留存的記錄。 除了共同記錄保存規定外，部分生產或操作類型因其特殊需求，另訂有額外規定：
歐盟的記錄保存規定，主要以資材及產品交易紀錄為主，缺乏要求產製者留存生產過程或使用方法的紀錄，鑒於此項缺失，英國國家有機標準另外補充制定產製者應記錄的項目及內容的具體規定，以期達到產製紀錄完整且透明化之目標：
在記錄留存年限規定方面，歐盟規則並無明文規定，留由各會員國自行制定，英國國家有機標準訂為三年。
第二款 美國 美國OFPA規定「生產者或操作者應留存所有有機操作記錄並使主管機關及驗證機構可取得記錄」，NOP法則進一步制定較詳細的記錄留存內容。相較於歐盟規則或英國有機標準中的具體規定，NOP法則採取訂定紀錄保存作業應符合之重要原則的規定方式，主要內容包括：
美國NOP法則採取明定紀錄保存原則的規定方式，在於使生產紀錄發揮確保產製過程完整性與使產製過程透明化之功能，並提供生產者在擬定記錄內容及審查單位進行紀錄審查時有依循凖則。唯此等規定方式仍過於抽象，若能參照歐盟及日本規定方式，以列舉方式明定應紀錄之基本事項與內容，如作物方面應至少保有「生產作業」、「資材施用」、「產品交易紀錄」等具體項目，提供各界更明確之遵循依據，應為更良好之設計。
第三款 日本 日本在JAS法令中未明定有機產製者應保存生產紀錄的相關規定，規定主要見於各產製類型的「有機驗證準則」中。依據驗證準則規定，生產者必須對產製作業暨管理作業計畫中所定各項作業辦法的執行過程加以記錄，並應留存紀錄至少一年；準則中也明定產製者應留存分級作業執行過程的相關紀錄，但未明定留存年限。根據前述規定，以作物生產為例，生產者必須對種苗之取得、作物施肥、機具操作等作業過程加以記錄，由此看來，日本採取具體訂定紀錄事項及內容的規範方式，與歐盟相似。
第三項 儲存場所規定 儲存場所或設備為產製過程中的重要設施，生產者應設置適當的隔離設施或適當措施，預防有機生產場所遭受其他慣行生產之混雜或禁用物質之污染，各國對此皆有明文規定。 歐盟於驗證附則中關於有機產品儲存規定共有兩項，第一項規定有機產品儲存時必須嚴格防止遭受其他非有機產品或禁用物質之污染；第二項規定從事有機作物生產或畜牧之田區及產品儲存場所，必須與其他非有機生產活動或非有機產品分開。根據此項規定，歐盟規則禁止產製者於同一生產場所同時從事有機與非有機作業，並禁止將有機產品與非有機產品放於同一儲存空間中。 美國及日本則採取較寬鬆之規定，未強制規定有機產品不得與非有機產品儲放於同一空間，但仍明文規定產製者必須採取必要措施防止有機產品受到汙染。美國OFPA法案規定生產場所應設置及採取之適當設施與措施，避免有機產品與非有機產品發生混淆，或預防有機產品受到禁用物質污染；NOP法則據此於「有機製備標準」規定專章中規定，產製者應採取必要措施，防止有機產品與非有機產品發生混合或混淆，並對包裝袋或容器訂定使用限制，禁止產製者使用任何含有化學殺菌劑、防腐劑或薰蒸劑之包裝袋、裝載容器，或使用遭受前述物質污染且未經清潔乾淨之包裝袋或裝載容器。日本各類JAS標準中所制定之產品儲存規定大致相同，皆規定產製者各項產製作業中必須採取避免有機產品與其他農產產品發生混合之措施。
第四項 產品運輸之包裝與接收規定 有機產品生產後的包裝及運輸作業，若無適當的隔離或管制，易與其他非有機產品發生混雜，而提高產品受禁用物質污染的風險，因此生產者必須採取合適的措施，減低有機產品遭受污染的風險。美國及日本的生產標準中訂有生產者有機產品運輸過程應與非有機產品隔離的原則性規定，但對於實際作業方法並未制定具體規定，留由驗證機構或相關監督單位依實際狀況裁量產製者是否採取適當之措施。 歐盟則於驗證規定中明文規範有機產品運輸的包裝與接收產品的具體規定。依規定，產製者將產品運輸至其他單位之前，必須採用密封包裝方式以避免他人改變包裝內容；包裝外觀或產品附件中，必須清楚標示下列事項：(1)生產者及販售者(當販售者與生產者不同人時)的姓名與地址，(2)產品名稱或飼料成分說明，且應清楚標示出「有機」，(3)生產者受驗的驗證機構名稱與編號，(4)生產者紀錄保存系統所使用的產品批貨識別資訊。原則上有機產品運輸的包裝規定皆必須符合密封的規定，但歐盟允許生產者在有機產品安全性可受到較高保障的情況下，可不採用密封方式，但仍需符合下列規定：(1)生產者與收貨者皆通過驗證，且產品直接由生產者運輸給生產者，(2)運輸作業必須事先告知驗證機構並經驗證機構核可；(3)產品仍應附有符合前述標示資訊規定的說明附件。 產製者接收其他產製單位運抵之產品時，必須檢查產品包裝是否密封、是否符合運輸標示規定、以及檢查相關文件上的資訊是否正確，並做成詳細紀錄。 另外，由於食品加工業者、飼料製備業者、有機產品進口業者的產品來源，通常必須經由其他產製單位輸入，因此由運輸過程造成污染或混雜的風險相對較高，歐盟便特別另定有前述操作類型的產品運輸及產品接收相關規定。在加工食品製備規定方面，主要規定生產者收集原物料時，應避免有機生產與非有機者發生混雜，並應詳細記錄收集的天數、時間、日期等資訊。飼料製備方面，對於飼料的運輸、包裝容器、項目等皆定有詳細規定，包括：(1)運輸過程中，應確實隔離有機生產與非有生產或轉型期飼料；(2)裝載過非有機產品的容器，經過確實清潔後，可用於裝載有機飼料，但使用的生產者必須事先經過驗證機構之核可，並且避免將非有機飼料誤標為有機產品販售。進口有機產品方面，運抵接收產品場所之產品，其包裝必須採用密封方式，且應附有產品出口業者資訊及驗證之證明資訊(如驗證標章或編號)。進口業者接收原物料或產品時，應檢查並確保產品包裝方式及標示資訊的完整，尤應檢查產品是否符合「有機產品進口規則(Commission Regulation (EC) 1788/2001)」規定。
生產場所規定的內容可區分為兩項，第一項為生產場所的「環境」是否符合有機標準之要求，例如作物田區必須符合轉型期規定、有機畜牧場必須具備符合規定的動物活動空間等，產製者必須依據其產製類型標準營造符合規定之場所環境。第二項為有機場所與非有機場所之隔離措施規定，各國皆定有「有機生產場所必須避免受到其他非有機產品或禁用物質污染」之相關規定，但規定細節略有差異。本項擬先說明各國對於有機作物田區的轉型期規定，再說明各國制定防止有機田區受到污染之相關規定。
第一項 田區轉型期規定 由慣行農法轉換為實行有機農法時，由於慣行農法中使用的農藥或化學物質仍有相當的量殘留於土壤中，且剛轉作的農場尚未建立符合有機農法所要求的農業生態環境，此時期的生產環境及所生產之產品難以符合有機標準。為了確保有機生產的完整性，各國家或國際有機生產標準皆規定農場從慣行農法改變成有機農法後，尚必須經過一段農場環境轉換時期，其所生產之產品始得以有機名義販售，此段時間即稱為「轉型期」。依歐盟及日本規定，在轉型期間，農場上各項農業操作皆必須完全依照有機作物生產標準的規定。美國則採取較寬鬆規定，並未要求轉型期間的各項操作皆必須符合有機生產標準，僅規定生產田區在轉型期間必須停止施用禁用物質，但同時也禁止轉型期產品標示為轉型期有機產品。 由於轉型期間的農場尚未達到最佳的生產環境狀態，因此作物產量或品質皆有可能下降，然而部份消費族群仍願意購買轉型期產品來支持有機生產者，為了使消費者得以辨識市面上的轉型期產品，並使轉型期有機產品具有市場區別性而可某程度彌補農民在轉期期間的損失，歐盟及日本皆定有轉型期產品標示規定，允許轉型期達一年以上的農場所生產的產品可標示為「轉型期有機產品」販售。轉型期的起算時間，由生產者向驗證機構申請驗證通過的日期開始計算。美國雖訂有三年轉型期規定，卻未允許轉型期間所生產產品可使用轉型期標示，因此轉型期間所生產的產品不可使用轉型期標示或以轉型期有機產品名義販售。雖然美國農民在轉型期間未如歐盟或日本農民可因轉型期標示而獲得彌補，但部分農民將轉型期間的利益損失視為一種「繳學費」的學習過程，待轉型過後，其所生產之有機產品即可獲得較高之利益。 各國規定的轉型期通常為二~三年，歐盟及日本依作物之生長週期特性制定不同的轉型期長度，短期作物為兩年，多年生作物為三年，歐盟並另明定飼料用有機牧草的轉型期為兩年。美國則未區分作物種類，轉型期一律為三年。 原則上慣行農場的轉型期長度皆應符合轉型期規定，惟歐盟及日本允許特定情況的農場可調節轉型期長度，並訂有明文；美國則未制定調節轉型期時間的相關規定。歐盟及日本所制定的轉型期調節機制的規定不同，分述如下：
第二項 隔離措施及相關規定 美國明定有機作物田區與非有機田區之間應有適當距離且清楚的界線，並應設置緩衝帶，防止有機田區作物受到非蓄意使用之禁用物質或鄰近田區所施用禁用物質之污染。日本JAS有機作物標準規定「有機田區應採取必要措施，防止鄰近區域之禁用物質飄散或漂流至有機田區造成污染」，產製者須依此規定設置緩衝帶。 歐盟則無設置緩衝帶之明文規定，但規定有機田區及任何相關設施，皆必須與非有機產製活動有清楚區隔。對於同一生產者於同一區域範圍內之不同生產區塊上，分別從事有機與非有機生產活動的情形，訂有詳細的生產規定及驗證規定，並明文授權驗證人員可依規定進入非有機生產單位進行審查；此項規定在於降低有機生產場所受到非有機操作汙染的風險，同時使驗證機構可以充分了解生產者非有機生產單位情形、評估其對有機作業發生危害的風險、以及向生產者提供建議，以維持有機生產的完整性。平行生產規定制定於各類產製類型的驗證附則中，在作物生產方面，生產者必須在有機田區及非有機田區間設置良好之隔離設施，非有機區塊應避免種植與有機作物相同或相近之品種，但若為多年生作物的轉型期田區，或經主管機關核可進行研究之田區、採種或營養繁殖材料田區、非牧草用草坪等，則不在此限。 至於美國及日本，雖未制定平行生產的細節規定，但依據有機田區應採取必要措施以避免進用物質污染之規定，有機生產區塊仍應具備適當措施與非有機生產區塊隔離。
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