|
|
|
碩士論文：有機農業法規及政策之研究 第四章之二
第二節 驗證規範 欲採行有機生產或加工的操作者，必須依照有機操作規範，生產或製造符合規定的有機產品。位於產品生產鏈最末端的消費者，無法從產品的外觀得知其生產過程及品質是否符合有機操作的原則，因此制定適當的審查及檢驗規範，對有機產品的出產過程加以把關，為保護有機市場及保障消費者權益的重要課題，並可保障合法有機產製者的權利，杜絕不合法或虛偽有機產品造成有機市場上的不公平競爭。由驗證單位審查並檢驗有機操作者是否依循有機生產規範進行生產的過程，稱為「驗證」；執行驗證時必須依循一套作業規範，稱為驗證作業，內容包括驗證程序及執行事項。 觀歐盟、美國、及日本等有機農業發展先進的國家，在驗證規範的制定上，務必要求嚴謹且完整。比較各國有機法規中的驗證規範的內容，大致可區分為驗證制度之建立、驗證申請程序與規定、以及驗證單位對有機操作者的審查、監督與管理。以下將就各國驗證規範做一比較，以作為台灣制定驗證規範之參考。
第一項 有機驗證制度之建立 第一款 有機產製者應經驗證通過為強制規定 為確保有機產品之生產過程及品質符合規定，各國以明文規定，欲從事有機初級或加工農產品生產者或產品理貨者，除法規另有規定可免除驗證者外，皆應通過合法有機驗證機構之驗證。 驗證規範的範圍原則上以定有國家標準的生產類型為限，凡屬國家標準範圍的有機產製者皆必須接受驗證，因此「有機產製驗證」為強制性規定而非自願性規定。目前歐盟、美國、及日本定有國家標準的產製類型皆為初級生產(包括作物生產及畜牧，但未包括水產養殖)、由前述初級農產品加工而成之食用加工農產品、以及飼料產品，但歐盟研擬中的新規則草案，已納入水產養殖標準。至於未定有國家標準的產品類型，可由驗證機構或其他組織自行制定生產標準及驗證規範，生產者可自願性接受驗證，並不受到強制接受驗證的限制，但此等產品皆不可宣稱為通過國家法規驗證合格或使用國家有機標章。 歐盟另外規定，驗證申請者除向驗證機構提出申請外，尚須將其生產及驗證資訊呈遞給主管機關，使主管機關可充分掌握國內有機生產者各項資訊。
第二款 應驗證之產品類型及對象 各國驗證規範之對象，除了包括直接從事產品生產或製造的產製者外，對於特定的產品操作類型亦定有相關的驗證規定，惟各國所規範之類型及內容不盡相同。歐盟規則規定，凡生產、製備、儲存或製備規範範圍內之有機產品人員，皆必須通過驗證。美國OFPA法案授權美國農部(以下簡稱USDA)應制定有機產品之生產者及製備者所應依循的驗證規範，USDA於NOP法則中規定「任何生產、製備、或從事生產過程或製備中特定階段或特定操作類型之活動，除了依規定可免除驗證外，皆為應接受驗證之對象」；依NOP法則之定義，「製備」係指產品之加工、包裝、儲存操作類型，或結合前述操作之作業流程。因此，美國法規所規範之驗證對象包括初級產品之生產者、加工業者、包裝業者、產品儲存者；相較於歐盟，NOP法則並未明定「進口者必須接受驗證」規定。 日本原則上與歐盟相似，規定屬於JAS有機標凖產製纇型範圍的產製者、產品進口者、及再包裝者事先取得驗證機構之驗證通過後，可進行驗證範圍內之操作以及產品之分級與張貼JAS標章。依據現行的JAS有機標準，應接受驗證的對象包括初級農產品(作物生產與畜牧)、農產加工食品、飼料之產製者、再包裝者、以及產品進口者。
第三款 特殊驗證規定 第一目 免驗證規定 嚴謹的驗證規範確實可有效把關有機產品之產製過程並提供產品品質之保障，但對於極小規模的有機生產者而言，由於經濟規模太小而容易造成驗證成本相對過高的情形，因而降低小規模生產者投入有機生產的意願。 有機農業原則之一在於使所有人皆可參與有機農業的每一環結，因此若因驗證規範之制定與實行而限制小規模生產者投入有機生產，反而失去發展有機農業之初衷。按驗證規範意旨的目標在於維持有機農業之完整性，確保生產者生產過程符合有機標準，藉以提供消費者有品質保障之有機產品及維持公平的競爭市場。然而驗證規範卻非達成前述目標的唯一方法，若消費者對於有機生產者之生產過程得以完全了解並信賴其產品之「有機」品質而願意購買產品，仍可達成「保障消費者購買可信賴有機產品」的目標。事實上，即使生產者未申請有機驗證，透過實際參訪生產者之農場與生產過程後，許多消費者因信賴其產品之有機品質而願意購買，建立消費者與生產者之互信與連結情誼，更可符合有機農業之精神。因此，對於此種產銷模式應提供較有彈性之驗證規範機制，但彈性機制之設計必須周延，避免投機者透過彈性機制漏洞獲取利益而造成不公平競爭或驗證規範系統之瓦解。 基於前述概念，美國設有「免驗證」的彈性規定。美國OFPA法案明定驗證規範不適用於有機產品年銷售值在5000元以下的生產者，USDA據此於NOP法則中制定「免驗證規定」執行規則，並增訂多項補充規定。對於有機產品年產5000美元以下而可適用「免驗證」規定之生產者，其生產過程仍應符合國家標準規定，並可依有機原料含量標準分級販賣，但須符合「免驗證」標示方法規定；此意味免驗證生產者仍應保有完整的產製過程紀錄、應接受主管機關之審查，產品標示上不可使用國家有機標章、不可宣稱為經驗證之有機產品，產品亦不可作為其他加工者所生產加工產品的有機原料。在實務上，適用「免驗證」之生產者，只可於有機生產場所中以直接銷售給消費者之方式販售其有機產品，不可流通於一般市面販售。
第二目 不列入驗證範圍之規定 另一種不需驗證的情況是不列入驗證範圍的操作作業。當產品的某一操作階段被單獨執行、且過程不會對產品之有機完整性產生直接或間接影響時，只需採取適當的基礎防範措施避免產品遭受污染，此等操作可適用「不列入驗證範圍規定」，例如有機產品的零售階段。另外，最終產品的烹煮操作也不被列入驗證範圍。 美國NOP法則對於不列入驗證的情況訂有多項規定，包括：
歐盟規則中有關不列入驗證範圍的明文規定於2004年由理事會增訂，允許未涉及產品之生產、製備、儲存、進口操作之零售階段作業不列入驗證範圍。 日本則未特別明定免驗證或排除驗證範圍之規定，惟依JAS法令中規定必須受驗證的產品生產或製備類型並未及於產品的零售階段，在實務上零售業者並不列入驗證範圍。
第三目 小規模產製者之集團驗證 除了美國對於小規模有機生產定有「免驗證」規定外，近來各國有機農業主管機關或國際組織，開始發展另一種顧及小規模有機產製者的驗證方式，稱為「集團驗證」。 集團驗證早期是基於發展中國家中多數有機產製者的規模較小，單獨接受驗證的成本相對過高，因而促進集團驗證的發展。「集團」係指由一群小規模的有機產製者共同組織而成的團體，被視為一個受驗證單位，因此集團內的所有成員僅需共同支付一次驗證費用，不需各別繳付，可大幅降低驗證成本，對小規模有機產製者是相當重要的一種驗證方法。 不過，目前各國有機法規皆尚未正式訂定「集團驗證」規範，有些國家由主管機關公告指導原則，作為驗證機構實行集團驗證的依據，如歐盟執委會於2003年公告「集團驗證之指導說明」；或由國家專門機關構公告現行有機法規類推適用於集團驗證的方法，如美國「國家有機標準小組委員會(National Organic Standard Board, 簡稱NOSB)」建議，小規模產製者可共組成一個「協會」或「組織」，即可符合NOP法則驗證規範中受驗單位可為「協會」或「組織」的規定，因此可適用驗證規定。 在缺乏一致的集團驗證規範下，各家驗證機構所採取的集團驗證執行細節不盡相同，不過通常都具有下列共通點：
第四款 各國驗證規範之架構 各國有機產品驗證規範的原則與內容相似，但在規範架構上有較大差異，在進一部了解各國規定內容以前，有必要對其規範架構先行說明，各國情況分述如下：
JAS省令規定農林水產省應制訂JAS標準範圍內產品之生產者、進口者、再包裝業者之驗證準則，並明訂準則所應包含項目；農林水產省便依據JAS法令制訂各產製類型之有機驗證準則，包括作物暨飼料作物生產、畜牧、加工食品暨加工飼料製備、再包裝以及進口共五種產製操作的驗證規範。各驗證準則的主要項目皆包括生產場所、生產作業計畫、人員資格規定、以及分級作業，產製者申請驗證時必須提供驗證準則所訂各項目之相關證明文件，驗證機構應根據驗證準則對申驗者執行驗證。前述驗證準則之規定內容實質上屬於生產或製備過程應遵行的操作規定，此點與前述第一點歐盟規範相似，其詳細內容已於第三章提供較詳細之說明。
第二項 驗證申請與執行程序 制定驗證程序，可使生產者依照程序規定提出驗證申請，同時驗證機構也應依程序執行審查、評估、驗證准駁之決定等作業。美國於NOP法則中制定有驗證程序的細則規定，供生產者及驗證機構依循；歐盟及日本法規則未如美國制定明確的驗證程序，但歐盟及日本皆規定驗證機構必須符合ISO Guide 65，日本並於JAS省令中特別明定驗證機構必須依照省令規範及ISO規定執行驗證作業，因此歐盟及日本驗證機構制定之驗證程序，應符合ISO Guide 65中驗證程序之規範。然而ISO Guide 65並非專為有機生產驗證而設，其中不足以符合有機驗證需求的部份，歐盟及日本法規中則予以補充規定，例如生產者申請驗證應提供的申請文件資訊等。雖然歐盟、日本與美國的驗證程序在法規形式或程序內容細節上略有差異，但重要規定皆相似，主要包括「生產者提出申請文件、驗證機構執行文件審查與實地審查、驗證機構之驗證准駁決定」三個步驟，此處將以申請程序的各步驟為分類項目，合併說明各國程序規範的內容。
第一款 提供申請文件 美國NOP及ISO Guide 65規定生產者申請驗證的第一個步驟是提出申請文件，日本JAS省令及歐盟規則附則III亦明定生產者申請驗證時必須提供的申請資訊。 歐盟規定，申驗者應提供生產場所完整資訊、產製作業暨管理計畫書、以及防止產製過程及儲存場所遭受禁用物質污染所採取的預防措施，其中生產場所資訊應包括生產單位之名稱、地址、場地等完整資訊。另外，生產者尚必須簽署一份契約，其內容包括生產過程願意遵守歐盟規則之生產規定與進口規定、發生違規事件時願意接受法規所定之處罰規定等。申驗者另外必須提供其從事有機生產的基本資訊給中央主管機關，資訊內容應包括申驗者姓名與地址、設備或設施位置圖、生產產品的產品類型、產品之標示、生產與種子使用記錄、停止施用禁用物質之日期、以及驗證機構名稱。 美國NOP法則規定，申驗者必須提供有機產製作業暨管理計畫，以及申驗者之營業基本資訊。申驗者若曾接受其他驗證，遞交申請資料時應連同前一次受驗資訊也一併提供，包括驗證結果、任何未符合事項或驗證駁回決定、以及對於未符合事項所採取的修正措施及修正結果。除前述規範中明列之資訊，驗證機構可要求申驗者提供其他驗證所需資料。 日本JAS省令規定申驗者應提供申驗者基本資訊、各產製驗證準則所定各項目的證明或說明文件、以及其他有助於審查之資訊。依驗證準則內容，申驗者應提供生產場所及儲存場所資訊、有機產製作業暨管理計畫、分級作業辦法、以及產製人員與分級人員資格說明資訊。 前述各國規定中，各國皆要求申驗者必需提供生產場所基本資訊及有機產製作業暨管理計畫，歐盟及日本並明文規定必須提供生產場所與儲存場所資訊；美國雖無此項明文規定，但依據「驗證機構可要求申驗者提供其他驗證所需資料」，驗證機構認為必要時可要求申驗者提供生產場所及儲存場所相關資訊。美國並規定生產者必須提供前一次申請驗證之資訊。 為了使驗證機構具有依個案情況要求提供其他必要審查資訊的空間，規範中除了明定應遞交資訊外，美國及日本皆另外規定驗證機構可要求生產者提供其他有助於審查的資訊；在歐盟，驗證機構則可依據「應提供生產場所完整資訊以及產製作業暨管理計畫」規定，要求申驗者提供任何有助審查之相關資訊。 美國另明文定有生產者撤銷申請的權利及相關規定，允許生產者可在任何時間撤銷申請。撤銷申請的申驗者負有給付至驗證撤銷日前所接受服務費用的義務。申驗者在不符合事項通知前自願撤銷申請，將不會被發給不符合事項的通知。相似情況，申請者在驗證駁回通知發出前若自願撤銷申請，將不會被發給驗證駁回的通知。
第二款 審查書面資料與安排實地審查 美國NOP法則定有申請書面資料審查的明文規定，包括審查事項及相關程序規定；歐盟及日本則無明文規定書面審查程序的內容，但驗證機構應依據ISO Guide 65中「評估準備」規定執行。綜合ISO Guide 65及美國NOP法則中相同的重要規定為：
由於ISO Guide 65所適用者以「產品」為驗證對象，僅制定「產品」的評估程序，並未制定有機農業所需的「實地審查」規定內容，因此日本及歐盟皆另外制定驗證機構至受驗者場所現場執行審查的規定，驗證機構完成書面資訊審查後，應依據現場審查規定至受驗者現場進行審查。
第三款 實地審查 各國皆定有實地審查的明文規定，驗證機構應依規定執行。實地審查以查驗受驗者各項操作及設備是否確實符合有機標準，因之審查作業較為細雜，且視個案需求而有不同審查內容；因此實地審查的規定內容，不在於逐條制定詳細的審查步驟或項目，而是明定重要審查原則，提供驗證機構在此原則下進行審查。 前項第四款提及各國驗證規範之架構與內容有所差異，在實地審查規定部分，美國制定於NOP法則「實地審查」規定項目中，歐盟規則的實地審查項目列於附則III的驗證規定中，日本驗證機構須依「驗證準則」內容進行實地審查。此處擬先說明各國實地審查規定中所訂定的審查項目，其他相關規定內容(如主管機關或主管機構的審查權力、審查頻率、審查程序等)，則留於本節第四項第二款再詳加說明。觀各國規範中明文訂有之審查項目，重要審查項目多屬相似或相同，包括：
第四款 驗證機構提供審查結果報告 驗證機構完成書面資料審查或實地審查後，應在合理的時間內將審查結果及取樣檢驗結果提供給生產者，美國NOP法則設有明文。 ISO Guide 65規定驗證機構應將審查報告告知受驗者，歐盟「實地審查」亦規定驗證機構於現場審查後必需撰寫完整的審查報告，並由受驗者簽名，以確保受驗者全盤了解審查結果，因此歐盟的驗證機構應遵守ISO Guide 65及歐盟規則，將審查結果告知受驗者。日本JAS法令中則僅規定驗證機構完成驗證審查作業後應遞交審查報告給農林水產省，未明定將審查報告告知受驗者，惟依照ISO Guide 65規定，驗證機構應提供審查報告給受驗者。
第五款 驗證之准駁 美國NOP法則及ISO Guide 65皆明文規定，完成書面審查及實地審查後，驗證機構應根據審查結果做成驗證核可或駁回的決定。 日本除ISO Guide 65規定外，另於JAS政令中明文規定驗證機構必須依據書面審查資料及實地審查結果做成驗證核可或駁回決定，但並未制定驗證證書的相關規定，因此驗證機構仍應依ISO Guide 65規定發給驗證證書。歐盟則無驗證決定或驗證證書的相關明文規定，驗證機構應依據ISO Guide 65規定執行。
第一目 驗證核可 對於符合驗證規定的生產者，驗證機構應發給驗證證書。證書主要內容包括：(1)生產者之名稱與地址；(2)驗證之生效日期；(3)驗證產品之類型；(4)ISO Guide 65另外規定應述明產品所適用的生產標準及驗證規範，此項規定實屬必要，可使查看證書之第三人得以知悉生產者所遵行的生產標準；(5)美國另外規定應述明驗證機構的名稱、地址與電話，ISO Guide 65則未規定。
第二目 驗證駁回與要求修正 驗證機構根據審查結果判定申驗者為不符合驗證規定時，應發出不符合通知，並要求限期修正，若申驗者能於期限內修正，驗證機構再繼續執行驗證，美國及ISO Guide 65皆設有明文，但ISO Guide 65僅原則性規定驗證機構應駁回未符合規定之申請案；美國則定有具體的駁回程序規定。 依美國NOP法則規定，對於有不符合規定的申驗者，驗證單位應發給不符合通知書，該通知書應述明每項不符合事項、不符合事項的事實依據、以及申驗者必須修正或提出反駁理由的期限。申驗者收到不符合通知書後，可於修正期限內採取修正措施，並提供修正措施證明文件給原驗證機構，或是修正後連同原不符合通知及修正措施證明文件向其他驗證機構提出新的申請；申驗者也可於期限前向原驗證機構提出反駁說明文件。若驗證機構判定申驗者不符合事項的修正為不能時，可將不符合事項通知連同驗證駁回通知合併於同一分通知書中，發給申驗者。申驗者依通知提出修正或反駁給驗證機構後，驗證機構將審查申驗者的修正結果與說明文件及反駁說明，必要時可再執行實地審查。申驗者的修正措施或反駁理由顯示可符合驗證規定後，驗證機構將發給驗證核可通知；若仍無法符合驗證規定或未及時提出說明，驗證機構發給驗證駁回通知。驗證機構同時也應遞交驗證核可或驗證駁回通知給中央主管機關。駁回通知的內容應述明下列事項：(1)驗證駁回的理由；(2)申驗者重新提出申請、申請調解、提出申訴的權利。收到不符合通知或驗證駁回通知的申驗者，可於任何時間內依申請規定遞交申請文件，向任何驗證機構重新提出申請，若新申請對象與原驗證機構不同時，必須提供原驗證機構發給的不符通知書及已採行的修正措施及說明文件，驗證機構必須視為新申請案辦理。依規定，原則上驗證機構應先發出不符合通知，方可駁回申驗者的驗證申請，但若驗證機構有理由判定申驗者惡意提供虛偽或誤導資訊，可直接駁回其驗證。
第六款 繳付驗證費用 歐盟規則並未制定申請驗證者繳付驗證費用的規定，留由各會員國自行制定。英國於「2004有機生產規則」規定，驗證機構可向受驗的有機操作者收取執行審查時所需的費用。美國OFPA規定，驗證規範應建立生產者、製備者以及驗證機構的合理付費機制，依據此項規定，NOP法則規定驗證申請者應繳付驗證費用給驗證單位及制定費用收取標準之規定。日本則未制定驗證費用的相關規定。
第三項 產製者通過驗證後之管理與監督 第一款 產製者應遵行事項 第一目 作業內容變動通知 生產者通過驗證後，應確實依產製作業暨管理計畫進行生產作業，驗證機構保有其生產場所基本資訊及產製作業計畫，負有管理監督之責。為使驗證機構有效掌握生產者資訊，歐盟規則、美國NOP法則、日本JAS省令皆規定，生產者的名稱、地址、作業內容發生任何變更時，應即時告知驗證機構；日本並進一步規定驗證機構也應在收到生產者驗證事項變更通知或得知生產者的驗證事項有改變時，應立即審查生產者是否仍符合驗證規定。
第二目 不可對驗證狀態做錯誤宣稱 為防止生產者對其產品做出錯誤宣稱而誤導消費者，日本JAS法對於生產者通過驗證後的產品標示及廣告宣稱、驗證資訊提供等定有多項規定：生產者的產品標示或廣告中提及驗證資訊時，只可以其實際通過驗證之生產範圍為限，不可使人誤認驗證產品範圍超過實際通過的生產範圍；生產者提供其驗證、分級或標示相關資訊給第三人時，亦不可誤導人對其驗證產品範圍、驗證狀態(如驗證類型、驗證內容)、其他驗證相關資訊產生錯誤聯想。
第三目 對產製場所或產品認為有不合規定疑慮時的處置 產製者最能充分掌握生產作業的過程，因此除了由驗證機構提供最終的監督與把關工作，生產者本身亦應對生產過程負責，尤其是查覺有發生違規之虞或確知有違規情事時，應主動告知驗證機構或主管機關，歐盟及美國皆定有相關規定。 歐盟規定，當生產者察覺其生產或收取之有機產品有違規之虞時，應主動告知驗證機構。為防止污染造成的損害擴大，生產者應先行採取撤除產品上有機標示或隔離產品的緊急處置，並立即通知驗證機構或主管機關進行調查；在疑慮解除前，驗證機構或主管機關有權要求生產者撤除產品的有機標示。 美國亦規定生產者察覺其生產田區、場所、產品發生禁用物質的誤用或污染情況時，應立即告知驗證機構；相較於歐盟規定，美國未明定生產者應採取的緊急處置。日本則無相關明文規定。
第四目 已受驗證產製者應公開之資訊 日本JAS省令明定生產者通過驗證後，必須以網路或其他適合之公開方式公布生產者相關資訊，包括受驗者名稱與地址、受驗產品類型、生產田區或設施位置、以及通過驗證之日期，若生產者有發生違規事件、暫時中止驗證資格、或取消驗證資格，亦應以網路或其他合宜之公開方式公布相關資訊。 歐盟及美國雖未制定已驗證產製者必須公開資訊的相關規定，但其於驗證機構認證規範中皆已明定驗證機構必須公開已驗證者之相關驗證資訊，因此仍可確保一般大眾皆可取得所有已驗證者的基本資訊。
第五目 產製者之驗證延續與遞交年度報告 對於產製者驗證資格的有效期限，各國皆未設有明文。原則上生產者通過驗證後，只要無違規情事並接受驗證機構定期或不定期審查(如年度審查或抽查)，即可持續保有驗證資格，不須重新提出申請。 為使驗證機構有效掌握並監督產製者的最新情況，美國OFPA法規定驗證作業應要求驗證者每年必須向主管機關或驗證機構提出其生產過程皆符合有機規範的證明，據此NOP法則制定「生產者驗證資格延續規定」，規定生產者每年必須更新其有機產製作業暨管理計畫，並遞交給驗證機構，同時應支付驗證延續費用。更新的生產管理計畫內容，應包括前一年計畫中有變更的部份，以及未來一年將增加或刪減的作業，生產者也必須提供驗證機構要求的資訊，以及修正經驗證機構判定的輕微不符合事項。驗證機構收到生產者的更新資訊後，除了審查其書面資訊外，應於合理時間內排定並執行實地審查；若驗證機構無法及時執行實地審查，驗證機構可以根據生產者遞交的資訊及前12個月內最近一次的現場審查報告，先行核准生產者延續其驗證資格，但必須於6個月內補執行實地審查。驗證機構審查後，判定生產者是否符合規定，對於符合規定者，應發給新的驗證證書，若判定為不合格者，驗證機構將啟動驗證中止或撤銷程序。 歐盟及日本雖未如美國定有詳細的驗證延續規定，但兩者驗證機構每年必須執行至少一次現場審查，日本並規定生產者必須於每年六月30日前將前一年的分級作業報告遞交給驗證機構審查；歐盟則僅特別明定作物生產者每年必須遞交隔年生產計畫給驗證機構，但其他產製類型則無相關規定。前述日本及歐盟機制皆為確保生產者是否仍可繼續保有驗證資格的監督機制，與美國驗證延續規定機制相似。
第二款 驗證機構或主管機關之管理與監督 第一目 實地審查 為確保通過驗證生產者的生產維持合格的驗證狀態，美國OFPA法及NOP法則、以及歐盟規則皆規定驗證機構對於生產者每年至少必須執行一次現場審查；日本法JAS法令或相關驗證準則中雖規定驗證機構可對生產者執行現場審查，但並未明定年度審查次數，惟依日本農林水產省公告的「有機法規問答集」中補充說明，驗證機構每年至少一次至生產現場執行審查。除了例行審查外，各國皆明定驗證機構認為必要時，可在事先或未事先告知產製者情況下對其執行現場審查；美國並明定主管機關有權要求驗證機構執行現場審查。 各國對於實地審查內容細節的規定程度不同，歐盟僅說明驗證機構認為產品有遭受禁用物質污染之虞時，可採取樣品進行分析，並應做成審查報告後由生產者簽名。日本僅明定驗證機構有權要求生產者提供報告或進入生產者的生產場所、設備及生產作業進行審查，無其他更詳細之規定。 鑒於歐盟規則未制定具體的實地審查細節，英國「有機規則2004」中補充現場審查程序及驗證審查人員之審查作業的詳細規定。依規定，經主管機關授權人員，可進入有機操作的任何設施(但不包括居住處所)內，調查是否有違反規定的情形，授權調查的有效期限為一個月。審查員可自行帶領所需人力進行審查，調閱與有機產品作業相關的任何紀錄，並可扣留與事件相關的紀錄。審查員基於商業秘密的原則，除了依規定可公開的資訊外，不得向其他人透漏調查過程中所取得的資訊。 美國NOP法則定有實地審查的執行程序與內容細則。依美國現場審查規定，除未事先告知的抽查行動外，審查人員抵達生產現場時，生產場所中熟悉生產作業的代表人員必須在場，且生產單位之土地、設施及活動皆初步顯示符合驗證規定時，審查人員才執行下一步的全面審查工作。現場審查項目應包括各項操作是否符合有機規範、產製作業是否與其提供的有機產製作業暨管理計畫相符合；驗證機構衡量後認為必要時，可對生產場所的土壤、用水、產品、種子、各類資材進行取樣及分析，確保生產作業已無使用禁止物質。審查結束時，審查員應與生產場所熟悉生產作業的人員進行「離場訪談( Exit interview)」，一方面使生產者確實了解審查結果，一方面審查員可確認審查所得結果是否完整、正確；訪談時審查員可要求生產場所人員提供其他必要的資訊。審查員得進行無償取樣，生產人員不得收取費用，審查員取樣後應提供取樣收據給生產場所人員。審查結束後一定時間內，驗證機構應提供審查報告及樣品分析結果給受驗生產者。
第二目 明訂主管機關及驗證機構之調查權力 為落實證機構對生產者執行全面審查的權力，各國皆有明文規定主管機關或驗證機構對於生產者的審查權力。歐盟規定生產者接受驗證機構或主管機關審查時，必須允許審查單位進入生產場所的所有區域及設施，並提供所有相關紀錄。 美國OFPA法規定驗證作業應使權責單位具備足夠且適當的強制力，據此NOP法則中訂有兩條相關規定，第一條規定受驗之產製者必須允許主管機關或驗證機構進入其生產場所或設施進行必要審查，第二條明定中央主管機關、主管機關、以及驗證機構對於已驗證者具有調查權力。 日本則於「實地審查」規定中已明定驗證機構具有要求生產者提供必要報告及進入生產者場所、設施進行審查的權力。
第三款 產製者發生違規事件時之驗證資格撤銷或處置規定 歐盟、美國、日本對於通過驗證的生產者發生違規事件時，皆定有處置規定。處置方式主要包括令其改善及取消驗證資格，各國的規定細節不同，以下將個別說明。
第一目 歐盟 相較於美國及日本皆有明定對驗證資格的處置或撤銷規定，歐盟並無相關明文規定，而是著重於違規產品的標示處置規定。規則中規定，驗證單位或主管機關發現有違反有機操作、有機產品標示、驗證作業規定的事件時，必須將受影響產品上的「有機」標示或歐盟有機標章撤除；對於違規程度嚴重或造成長期影響的生產者，在經複查合格前，其所生產產品不得使用有機標示或歐盟有機標章。另外，歐盟規則規定各會員國應制定必要的措施，防止違規產品使用有機標示或歐盟有機標章的事件。
第二目 美國 美國對於已驗證生產者發生違規事件的處置程序定有詳細規定。驗證單位於審查中發現有機操作者有違反規定情形時，應發給違規情事理由及修正期限的書面通知。若操作者無法於規定時間內修正，驗證單位或主管機關可以中止或撤銷其驗證；對於惡意違反規定的操作者，可直接中止或撤銷其驗證資格。被裁決中止驗證的操作者可於任何時候提出文件向驗證單位申請恢復驗證，若被裁決撤銷驗證者，則五年內不可再申請驗證。除了前述處置外，蓄意販賣或標示不符合有機生產或製造產品者，每項違法情事應被處以10,000美元以下的民事罰；對於作出錯誤宣稱者，則依其他相關法規接受懲罰。 法規中並未明定中止或撤銷驗證資格的具體要件，而是由驗證機構或主管機關自行衡量判定。至於生產者於違規案件審理期間應如何處理其生產產品，法規亦未制定明文規定，因而留有模糊空間。
第三目 日本 JAS政令對於已驗證生產者發生違規事件時的處置規定，約可分為「令其改善」及「撤銷」，並定有處置要件及效果。符合「令其改善」情況者，必須修正其違規事項以符合規定；符合「撤銷」情況者，驗證機構應撤銷其驗證資格。兩種處置規定的內容說明如下：
第四款 產品之抽樣檢驗及禁用物質殘留量規定 第一目 美國 為確保有機產品的生產過程符合規定、有效管理及監督產品受禁用物質污染的情況、以及防止非有機產品冒用使用有機標示的情形，OFPA法案中明定有機產品禁用物質殘留檢驗規定，授權主管機關或驗證機構可對市售有機產品進行違禁物質殘留量檢測，或對有遭受禁用物質污染之虞的有機田區採集收穫前作物進行檢測。當檢測結果顯示樣品含有禁用物質殘留時，主管機關或驗證機構應調查受驗者的產製過程是否違反NOP法則，並可要求受驗者提出其未使用禁用物質的證明。當受驗者被判定為蓄意使用禁用物質、或禁用物質含量超過主管機關與環保權責機關共同協定的容許殘留量時，該產品不得再以有機產品名義銷售。 依據前述OFPA有機法案規定，農業部於NOP法則中訂定禁用物質殘留量檢驗細則，內容包括：
「5%殘留量容許標準」是在衡量一般環境中存在許多無法避免的意外汙染源的情況下，所設定的容許值，而非為有機生產過程要求的「禁用任何禁用物質」規定設定較寬鬆的標準，產製者仍不得在產製過程中使用任何禁用物質，因此並非所有禁用物質殘留量低於5%容許標準的產品便可被視為合格有機產品，而必須由主管機關或驗證機構對產製者進行追蹤調查後，依個案作出判定。對於產製過程完全符合有機法規並已採取各項預防汙染措施的有機產品，雖被檢測出有極微量的禁用物質殘留，其污染源被視為來自環境中或產品運輸過程中無法避免的意外污染，此等產品具有的有機價值應被肯認及保留，仍可視為有機產品。經調查後若發現生產者或製造者蓄意使用禁用物質或違規方法生產，即使其禁用物質含量在5%容許量以下，仍不得再以有機名義販賣，且產製者必須依規定接受處罰。 另外，美國雖訂有明確的殘留量標準及檢驗程序，其立法說明中亦說明若為蓄意使用進用物質者仍必須被取消有機資格並接受懲罰，但NOP法則中卻未明確訂定產品被檢測出微量禁用物質殘留時的後續處理程序，有可能造成消費者誤認為所有有機農產品皆可含有容許量5%以下的禁用物質含量，因此拙見以為若能增訂明確的後續處理規定，更有助於維持有機產品的完整性及消弭大眾疑慮。
第二目 歐盟及日本 歐盟有機規則附則III第9項規定對於市售有機產品有違規之虞情況定有相關處置規定。該項規定共有兩款規定，第一款規定當有機操作者本身認為其所生產或製備之產品有違反規定之虞時的處置規定，已於本節第三項第一款第三目「對產製場所或產品認為有不合規定疑慮時的處置」中說明。第二款規定當驗證機構或主管機關判定市售之有機產品有違規之虞時，有權暫時禁止該產品以有機名義販售，並進行下一步調查。若經調查證實產品確實發生違規情事，則該批產品不得再以有機名義販售，若經調查無證據顯示產品有違規情事，主管機關或驗證機構應在合理期限內解除販售禁令；產製者有義務配合調查之進行。日本則未針對市售有機產品的取樣檢驗制定相關規定。 鑑於歐盟規則中缺乏產品取樣檢驗的詳細規定，英國農部於國家有機農業法「有機生產規則2004」中補充制定抽樣檢驗程序及權責規定，明定驗證機構或主管機關審查審查人員為檢驗有機產品是否符合規定，可採集有機產品進行分析。審查人員應將採集樣品送交公共分析實驗室進行檢驗(若當地未設有公共分析實驗室，則送其他地區實驗室)，分析實驗室人員取得樣品後應立執行檢驗工作。另外，英國的抽樣檢驗程序並未明定審查員應保持樣品採集及運輸過程的完整性及將分析結果通報主管機關的規定。 歐盟及日本的法規雖定有「生產過程中禁止使用禁用物質」的明文規定，但皆未明訂有機產品中禁用物質殘留容許量標準，亦無任何有機產品中禁用物質殘留量必須為零殘留的明文規定。就條文文義解釋，「生產過程中禁止使用禁用物質」非等同「有機產品不得檢測出任何禁用物質殘留」，因此就法律面而言，有機產品的殘留量標準不應由「生產過程禁止使用禁用物質」的規定，直接類推為「不得檢測出殘留」。在缺乏明確規定下，有機產品應適用其他食品相關法律中訂定的一般產品殘留量規定；例如英國食品局官方網站中關於有機產品的說明中即指出「有機產品與慣行產品皆應符合相同的法定食品標準」，而未提及有機產品在法律上必須適用更嚴格的標準。「CERES(Certification of Environmental Standards)」驗證機構公布的禁用物質殘留檢驗說明亦明文指出，相較於美國NOP法則定有禁用物質殘留量的明確規定，歐盟或日本並未訂定明確的殘留量規定；就一般情況的理解，有機產品在法律上僅需符合一般食品規範的殘留量規定即可。然而，若有機食品僅適用與一般食品或產品相同的標準，則驗證機構或主管機關將無具體資訊判定產品的生產過程是否因作業疏失而導致污染，因此在實務上，當產品被檢測出有禁用物質殘留時，通常由驗證機構或主管機關依個案情況進行處理。 以CERES為例，其將殘留量標準從最低殘留量(或零殘留量)到一般食品法所定最大容許殘留量(Maximum residue levels,簡稱MRL)之間的範圍劃分為四個等級，依據殘留量的輕重程度，制定各等級所對應的處理程序。第一等級為殘留量介於零殘留至0.01 ppm的產品，原則上被視為合格有機產品，仍可以有機產品販售。第二等級為微量殘留量(0.01~0.025 ppm)的產品，生產者必須與審查員共同向驗證機構提出可能污染源的報告及採取改善措施，但其產品仍得以有機名義繼續販售。第三等級為中度殘留量(0.025 ppm ~ 0.1 ppm)的產品，其生產過程可能已有使用禁用物質或明顯未作好預防污染措施之虞，驗證機構應先暫時中止該批產品的驗證資格並暫時禁止以有機名義販售，並對該批產品進行進一步檢驗及調查，再由調查結果做出最終決定。若產品為第四級高度殘留量(>0.1 ppm)，驗證機構除了禁止該批產品以有機名義販售及進行調查外，尚必須對生產場所中其他所有的產品進行調查及檢驗，以掌握其他產品受污染的情形。 位於瑞士的驗證機構BIO SUISSE所制定的有機農業標準第2.3.4條，對於產品發生禁用物質殘留情況定有較為明確規定，該條文提及「禁止使用化學合成或基因改造之植物保護物質，有機產品不應檢測出前述物質殘留，惟若由環境中普遍存在之污染所造成者則不在此限。…受化學合成或基因改造物質嚴重污染的產品將被禁止使用Bud標章(該驗證機構之有機證明標章)…」。根據條文內容，驗證機構對於被檢測出禁用物質殘留的有機產品並非一律取消其有機產品資格，尚須依照發生原因及污染程度做出判定。該機構提供的其他相關文件中亦指出，當有機產品發生殘留情形時，視污染程度及殘留物的種類，驗證機構可先行禁止該產品的販售；此項說明亦提及驗證機構做出的「禁止販售決定」尚須考量污染程度及事實。 至於其他國際或國家有機規範，聯合國有機食品法典（Codex Alimentarius）立法前言第6條說明，「…有機農業原則上必須降低使農場用外部資材，避免使用化學合成肥料及農藥。但有機農業操作並非確保產品可完全零農藥殘留，因為實際情況下，難以完全避免環境中普遍存在的污染源所造成的影響。…」；加拿大國家有機農業生產標準中的立法說明亦指出，「有機操作及本標準無法確保有機產品可完全避免發生禁用物質或其他污染物質殘留情形，這是因為大氣、土壤、地下水或其他環境中的污染源已逾越生產者可管理的範圍，本規範的目的在於使各種可能的殘留發生機率及殘留量降到最低」。前述兩個有機規範皆未於法規中明定有機產品必須完全零禁用物質殘留，且特別於立法前言或說明中提及有機農業著重者為生產過程禁止使用禁用物質，而非僅以最終產品因含有禁用物質殘留而否認其有機產品之價值與資格。 觀之歐盟、日本及其他國家或國際法規中未明文制定殘留量標準的情形，應是立法者有意不加以規範的「故意漏洞」，避免僅以最終產品中含有禁用物質殘留為由，即否認該產品的有機價值，而是由審查權責單位(如驗證機構或主管機關)依據具體個案進行調查及做出判定，此乃因有機產製者即使生產過程中未使用禁用物質且已採取必要預防污染的措施，仍無法完全保證產品不會遭受其他環境中物質的意外污染。因此，對於生產過程皆符合規定卻遭受意外污染的有機產品，不宜僅因最終產品被檢測出有極微量的禁用物質殘留，即取消其有機產品的資格。
第四項 台灣之規範現況與可參考之設計 我國現行的有機產品驗證規範為「CAS有機評審作業程序」，乃依據「優良農產品證明標章認證及驗證作業辦法(以下簡稱CAS作業辦法)」第十條第二項規定制定。然而，CAS作業辦法僅為自願性規範，其CAS有機評審作業程序並無強制力，農產品只要不使用CAS標章或不使人誤導其為CAS產品，即使未經過驗證，仍可以有機名義販售。 農產品生產及驗證管理法(以下簡稱本法)公告後，有機產品皆必須通過合格有機驗證機構之驗證，使有機產品驗證制度成為強制性規定。相較於過去有機產品驗證僅為自願性的情況，若新法配套辦法制定得宜，將可有效改善我國目前市場上有機產品缺乏法律管理的紊亂現象，提高對有機產製者或消費者的保障。 農委會依據本法第五條第二項「前項各類有機農產品、農產加工品之項目、申請條件與程序、驗證基準、標示方式、有效期間及相關管理辦法，由中央主管定之」規定，先於3月29日預告「有機農產品及農產品加工品驗證管理辦法草案」，再於7月6日公告正式辦法「有機農產品及農產品加工品驗證管理辦法」(以下簡稱有機產品驗證辦法)。依據本法第27條「本法施行後兩年內所有農產品經營業者必須依據新辦法完成驗證」規定，新的「有機農產品驗證辦法」未來將逐步取代現行的「CAS有機評審作業程序」；因此本文擬以本法及前述依本法制定的驗證管理辦法為主要對象，提出下列幾點討論與建議：
有機農業是一種重視生產過程及操作方法的農業生產活動，只要是合法的有機生產者在生產過程中已採取所有必要的預防污染措施，包括設置緩衝帶、將有機產品或資材與非有機產品分開存放等，並且完全符合資材使用規定，其所生產的有機產品原則上並不會發生禁用物質殘留的情形。然而環境中存有太多無法掌握的汙染因素，若產製過程皆符合有機規範之有機產品不幸遭受污染而有微量殘留，則應依情節程度做出決定，對於情節輕微且非蓄意違規的有機產品，權責單位仍應認可其為合格之有機產品，不宜一律禁止。事實上，透過嚴密的產製作業規範及審查監督機制，有機生產過程已受到嚴格的控管，有機農民亦盡最大努力符合有機農業之原則與精神。不以絕對的零殘留量作為唯一準則，並非放寬有機農業的標準，而是不以近似嚴苛的標準來要求有機農民達成近似完美的目標，否則可能反而大大降低農民從事有機農業的意願，或對認真卻因非人為可掌握因素而發生輕微禁用物質殘留的有機農民造成打擊。至於許多人關心的消費者信賴問題，則可透過更多的資訊或推廣活動，教育消費者正確且完整的有機農業理念，使消費者能從更全面的角度來看待有機農業，達成生產者與消費者共同支持有機農業發展的遠景。 瑞士有機農業研究所(FiBL)資深研究員指出，「唯有完全不使用農藥才能稱為有機，若作物檢測出含有少許農藥，我們會設法找出原因並加以檢討，但仍不能抹滅它是有機的事實。」拙見以為，台灣目前規範及部分消費者過度強調「有機產品應絕對零農藥殘留」的情況，未免落入捨本逐末之作法，應儘速透過民眾教育及調整法規實施方向之方式加以導正，以期待台灣有機農業能朝向正確的方向發展。
|
