真實成本會計與政府的領航翻轉食農系統
前言
政府的責任
TCA如何協助政府領航
政府如何透過TCA帶領各方
選舉制度與TCA
結論
前言
當代食農系統在全球化與工業化的推動下，雖然提升了糧食供應與市場效率，但同時也帶來多重挑戰：公共健康負擔上升、環境退化加劇、社會不平等擴大，因此現行食農系統亟需轉型來加以改善。
FAO在《2024年世界糧食與農業狀況報告》(SOFA 2024)中指出，這些問題的根源之一在於現行市場價格未能反映真實成本。食品價格通常僅涵蓋直接的交易成本，卻忽略了在生產、流通與消費過程中持續累積的隱藏代價，包括：
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健康成本：肥胖、糖尿病、心血管疾病導致的醫療支出與生產力損失。
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環境成本：土地退化、溫室氣體排放、水資源過度使用與生物多樣性流失。
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社會成本：低薪勞動、弱勢群體受剝削、不公平交易與社會不穩定。
報告估計，全球食農系統的隱藏性成本每年高達10兆美元以上，約等同於全球GDP的10%。與此相比，推動轉型所需的年度投入僅約2,000億至5,000億美元，顯示導入真實成本會計(True Cost Accounting，TCA)不僅合理，而且成本效益相當高。
轉型不可能依靠單一方，生產者、消費者、食品業者、零售通路、金融與企業都需要參與其中，但SOFA 2024特別強調政府的作用。政府需要扮演統領角色，負責制定規則、引導投資、確保公平，並透過TCA來協調各方邁向永續發展目標(SDGs)。
政府的責任
雖然企業與消費者能在一定程度上推動改變，但如果缺乏制度支撐，市場力量往往偏向短期利益，無法修正外部性。只有政府具備同時調動法規、財政、政策優先順序與公共投資的能力，才能在全系統範圍內糾正價格失真。
政府不僅是規範制定者，透過其預算，可說是最大型的投資者，更擁有公共採購的龐大消費群，在教育、衛生、基礎建設等方面的資金流向，會直接影響食農系統的發展方向。因此若能將TCA納入決策框架，政府就能確保這些投資同時帶來健康、環境與社會的正效益。
SOFA 2024特別提醒，食農轉型的利益與成本不會平均分配。例如，小農和勞工可能在短期內承受轉型成本，而大型零售商或消費者則可能享受更多利益。這時候，政府必須扮演平衡者，利用TCA的分析結果，設計出補償與支持方案，確保轉型過程的公平性與社會接受度。
TCA如何協助政府領航
1. 提供政策先後的依據
在面對稅收、補貼、標示、研發投資等眾多政策選項時，政府需要工具來比較其效果。TCA的價值在於將隱藏成本貨幣化，把健康、環境、社會外部性轉化為具體金額，使決策者能清楚看到哪些干預措施最能降低總成本。
例如：糖稅能否有效減少肥胖與糖尿病？對豆類與蔬果的補貼能否減少心血管疾病與醫療支出？投資再生農業是否比補助高投入化肥更有長遠效益？
透過 TCA，這些問題能以數據而非直覺來回答。
2. 設計更精準的政策工具
SOFA 2024提到，TCA可以補充並強化傳統政策分析工具，如成本效益分析、生命週期評估等。在此基礎上，政府可以設計出更符合永續發展目標的政策工具：
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經濟工具：透過稅收與補貼調整市場價格訊號，例如對高隱藏成本食品加稅，對低隱藏成本食品提供補貼。
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非經濟工具：包括食品標示規範、資訊透明化、消費者教育、以及超市陳列與外送平台的介面設計。
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公共採購：政府透過學校、醫院、軍隊等大規模採購，直接影響市場需求結構。
3. 管理成本與利益分配
透過TCA，政府可以揭示不同政策對各群體的影響，避免弱勢群體在轉型過程中承受過重代價。例如：
政府如何透過TCA帶領各方
各國政府可以利用TCA六大工具，即決策參考、稅收補貼、金融投資、驗證標示、公私協力、國際規範等，形成「政府領航、政策引導、各方協同、系統轉型」的正向循環。
1. TCA作為決策參考
政府若要推動食農系統邁向永續，必須超越傳統僅以產量或價格作為判斷依據的思維。真實成本會計正是這樣一種工具，它能夠揭露並貨幣化農業與食農系統中被忽略的環境、社會、以及健康隱藏成本。SOFA 2024強調，在環境、社會與經濟等多重且常常相互衝突的政策目標之間，政府需要TCA作為決策支援工具，才能正確排序行動，避免部門間目標矛盾。
對農家而言，TCA能夠提供農法轉型的依據。例如，化學集約農法雖短期增產，但帶來巨大的環境和健康成本，相比之下，再生或有機農法在整體社會效益上更具優勢。政府可以據此調整補貼方向，將資源導向長期回報較高的永續農法。
對食農企業而言，TCA能揭露其生產與供應鏈的外部性。若加工食品導致肥胖與糖尿病，政府即可依據TCA計算結果課徵健康稅或強化產品標示規範；若企業供應鏈涉及森林砍伐、過度碳排放或低薪勞動，則可要求其改善策略。
由於食農系統的隱藏成本並非只來自農民或食農企業，其他能源、金融、物流與運輸、科技與平台等部門也都可能有重大影響。因此，政府若將TCA納入政策框架，就能量化這些部門的外部性，例如要求能源企業承擔碳排放成本、金融機構調整投資流向、大型航運或卡車運輸公司減少長途冷鏈的碳排放，並揭露運輸過程的環境足跡、大型雲端或電商平台必須揭露其運算能耗與包裝物流造成的環境衝擊，並協助減少食物浪費等，讓非食農企業也必須分擔轉型責任。
至於消費者，健康隱藏成本是全球食農系統最大的負擔，其中七成以上與飲食相關的非傳染性疾病有關。政府若能將這些隱藏健康與環境成本透過TCA量化並公開，就能教育消費者理解便宜的加工食品其實代價昂貴，並將相關資訊融入食物標示、營養指標與環境足跡說明，幫助消費者做出更健康且永續的飲食選擇。
2. 稅收與補貼政策
SOFA 2024指出，稅收與補貼是政府矯正隱藏成本的重要手段。透過TCA，政府能精算不同生產方式與消費行為的社會成本，進而設計「真實定價」政策。
TCA能凸顯農法的正反真正成本，對農家而言，由於生態、再生有機農法的社會淨效益，TCA可以合理化公共補貼與技術支持，透過有機農產品、多樣化作物、健康食材等，來提高農戶收入與市場競爭力；同時對化學農藥肥料、集約化畜牧業等課稅，以反映其真實社會代價並抑制過度使用。印度安得拉邦的社區自然農法(CNF)的案例可資說明。
對食農企業而言，TCA可揭示不同產品的隱藏成本，政府據此對高碳排放或高健康風險的產品徵稅，並對有機食品或低碳供應鏈給予補貼，讓企業在調整策略的同時，永續行為也能轉化為市場競爭優勢。對其他企業而言，這樣的政策不僅讓污染者承擔責任，也能塑造永續企業的競爭優勢。
對消費者而言，政府可透過經濟工具讓飲食選擇反映真實成本，例如墨西哥對含糖飲料徵收消費稅後，飲料銷售下降而瓶裝水消費增加；相對地，若對水果、蔬菜、全穀、豆類等健康食品提供價格補貼或在公共餐食中優先採購，就能讓消費者更容易選擇健康與永續的飲食。
不過也應避免飲食稅制對低收入家庭造成的影響，宜透過學校午餐、公共餐飲、糧食補助、價格補貼來保障公平性。提升包容性與社會安全網，並將TCA概念轉化為飲食教育與公共健康行動，改變飲食文化，以膳食指南來塑造永續飲食環境。
3. 公共投資與金融引導
透過公共投資、農業補貼、永續金融規範，可以引導資金流向永續農糧體系。
各項正確的金融協助，除了農家，對企業而言，政府可藉由TCA計算哪類產品的隱藏成本最高，進而對高隱藏成本的產品或流程課稅，讓企業承擔真實成本。相反地，對低隱藏成本或具正面效益的產品提供補貼或優惠，鼓勵企業改變生產模式。將TCA納入政策框架，便能量化食農與非食農企業活動帶來的外部性，這樣的政策不僅懲罰污染者，更能塑造永續企業的競爭優勢。
例如對金融企業而言，其投資是否流向高外部成本的農企業或食品公司？對零售商與大型超市而言，其上架食品如何影響消費者飲食結構與環境足跡？透過TCA，政府可制定責任分配政策，讓非食農企業也必須分擔轉型責任。
金融部門是轉型關鍵。政府可利用TCA資料，訂定永續金融準則，例如可要求銀行與投資基金指出投資帶來的環境與社會隱藏成本。以稅收優惠或公共投資引導資金流向再生農業、有機生產、低碳供應鏈。在這方面，荷蘭政府與Rabobank 合作的案例可以參考。
4. 驗證、標示與市場機制
政府可建立永續的驗/認證與標示，來提高透明度，創造市場誘因。
在食農產業方面，政府可結合TCA與有機、公平貿易驗證等願性永續標準，讓生產者能在把隱藏成本內部化之後，賣得較好價格。透過真實成本的標示讓消費者可以選擇透明、永續的產品，形成市場誘因。參與的食農企業除了可提升形象，也能在政策支持下獲得融資、技術與市場准入的優勢。
在非食農企業方面，強制揭露環境與健康隱藏成本，可讓消費端形成壓力，迫使大型企業選擇永續供應方式。
5. 公私協力與集體行動
政府搭建合作平台，讓產業、金融、零售、農家、社區共同參與，來形成正向循環。
農民往往承擔農法轉型，短期收入下降的直接成本，但整個社會卻共享其帶來的環境與健康效益。因此政府必須設計有機或公平貿易驗證，提供其產品較高價格的公平補償機制；也應該建立社會安全網與農村的投資，避免轉型過程中小農被邊緣化。
對於非食農企業，政府可透過TCA設計合作平台，讓不同產業參與轉型，例如能源公司可在鄉村投資農電共生的再生能源，協助農業減少碳足跡。物流與科技公司可建立冷鏈，來減少食物浪費。金融與保險業可設計風險保障工具，降低農戶採用生態有機農法的風險。這些舉措能讓非食農企業也成為食農系統韌性與永續性的推動者。
以食農企業為例，墨西哥酪梨產業在TCA培訓後，與政府合作訂定永續標準，再由銀行提供配套融資，協助企業投資於低衝擊生產。再者，荷蘭與東非的案例也顯示，政府、金融機構與企業三方合作，利用 TCA 揭示並量化永續投資的外部效益，進而為金融機構評估投資回報率與風險提供依據。
6. 響應國際規範
現行若干國際規範、國家政策已納入TCA，政府可引為國內施政的助力。
食農系統的隱藏成本往往不是單一國家能解決，例如歐洲消費的咖啡、可可或大豆，其隱藏成本發生在拉丁美洲或非洲。各國若各自為政，會導致企業在不同市場面臨不一致的規範，增加營運成本。國際規範的作用，就是讓隱藏成本的計算與揭露方式朝一致化、透明化靠攏，讓各國 TCA 資料與指標可比較，便於進行跨國貿易談判、綠色債券與永續投資基金等國際融資時，有一致的依據。透過國際規範，要求跨國企業在供應鏈全程揭露與承擔責任，可避免企業在不揭露隱藏性成本的國家投資生產。
已經有若干國家在部分領域採納TCA作為政策參考，以瑞士為例，該國從2023年開始估算食農領域各項隱藏性成本，雖然也是剛起步，但農業政策中已經有具體環境法律規定直接支付制度的環境條件，如對農藥與肥料使用的限制、水質保護、生物多樣性保護(農田必須保留一定比例作為生物多樣性用途)等措施。這些都屬於把環境、健康外部性成本納入內部化的一部分。表示政府已在政策導向中正式承認 TCA 的價值，並有計畫往這方面推動。這是從「願景/策略導向」過渡向「政策工具/落實」的一環。
英國在2017年就開始估算食農系統真實成本，並在某些政策討論中用於政策設計，然後在Agricultural Transition Plan 2021-2024中提到會以環境保護、動物福利、碳排放減少為目標，提供補貼/支付給農民來改善這些環境與社會指標。這與 TCA 「公共投資、補貼重導向環境、健康外部性」的原則相符。
哥倫比亞通過垃圾食物的法律，對高加工食品課徵不健康食品稅，並引入健康警示標籤等措施，這些與 TCA 中健康隱藏成本揭示與內部化的部分是吻合的，但完整的真實成本會計尚未完全作為所有食農系統政策框架中的標準。
澳洲已有民間與學界在建構適合的 TCA 方法，以供政策與實務參考，但政府尚未進行立法或在政策要求，因此仍為倡議與早期應用，尚未成為普遍政策義務。
選舉制度與TCA
根據IPES-Food 2016的報告，其FIGURE 14指出，食農系統轉型的幾個癥結之一是民主國家四年一次選舉，政黨為了勝選，常不敢得罪大多數站在率由舊章那邊的眾多參與方，包括消費者與企業，因此無法大張旗鼓地進行食農轉型的長期工程。
該報告與SOFA 2024都提出解決的關鍵在於將長期價值數據化、貨幣化、制度化，並在短期創造可見政績，搭配公平利益分配與國際壓力，讓推動永續食農系統不再是犧牲選票的政策選擇，而是成為政黨競相爭取的政治資產，這才能突破困境。
例如課糖稅或強制揭露產品隱藏成本，食品價格可能上升而增加消費者支出，導致民怨，若糖稅能搭配健康食品價格補貼，讓民眾不覺得被懲罰，就可能減少反彈。對企業則是可以先給過渡性獎勵，再逐步引入嚴格規範。
當然農業、健康、財政、教育等政府部門若能共同背書政策，跨部門協作，就更能降低某單一部門政策在選舉中被攻擊的風險。
在國際承諾與外部壓力上，當政府在國際舞台做些承諾，例如SDGs、氣候協議等，即使政黨輪替也必須履行，這也可以減少政策隨選舉翻盤的風險。
透過教育、資訊透明與社區倡議，把TCA概念深植人心，讓選民接受永續飲食與農業轉型。當選民本身要求改革，政黨就會把推動TCA視為有利於選舉，而不是風險。
結論
真實成本會計(TCA)不只是技術工具，而是政府領航食農系統轉型的制度基石。它能顯現被忽視的環境、健康與社會隱藏成本，幫助政府在決策工具、稅收補貼、公共投資、認證標示、公私協力、國際規範等六大政策工具中做出更合理選擇，並確保資源分配的公平與有效。
然而，最大的挑戰在於民主政治的短期選舉壓力往往與食農長期改革目標衝突。要解決此困境，政府必須將長期效益數據化、貨幣化與制度化，並透過稅收與補貼設計、利益分配機制與公共教育，在短期就能呈現可見的好處，減少選民反彈。同時，跨部門協作與國際承諾能提供政策延續性，公私協力則能擴大社會支持。當永續飲食文化逐漸成為選民的共同期待時，推動TCA與食農系統轉型不再是「選舉風險」，而會成為「政黨競逐的政治資產」。
