前言
食農教育行之已有年，不過日本於2005年通過食育基本法之後，國內相關學者才逐漸進行各層面的討論[1]。民間團體在李丁讚教授領軍下，2014年成立聯盟推動立法，並透過立法委員提出草案。曾在2016年之後由姚文智、陳曼麗、與蔡培慧等前立委先後提出。
立法院第10屆委員由2021年開始從洪申翰立委開始，朝野黨團、各委員與行政院先後有18個提案，展開討論，終於在今年4月19日三讀通過《食農教育法》，由總統在5月4日公布施行[2]。
食農教育法來得正是時候，因為其施行攸關淨零排放、永續發展目標(SDGs)等現今國際倡議。
氣候變遷與農業
百年來人類活動釋放溫室氣體，逐漸導致全球暖化，極端氣候出現的頻度因而增加，我國冬春旱災頻傳，導致農耕不順，只是其中一項。針對農業如何調適氣候變遷，農委會在2019年擬定對應行動計畫[3]，其中就有「發展健康永續的有機產業」，這乃是依循2018年全國農業會議所達成的共識。
對地球環境與生物，氣候變遷更帶來嚴重的傷害，末日警言紛起，唯一的解方是人類早日達到淨零排放。
蔡英文總統接續其他百多國家，在2021年4月宣告我國將於2050年完成淨零轉型。農委會就在9月成立「氣候變遷調適及淨零排放專案辦公室」，以統合各單位的作為。國發會於2022年3月30日提出《臺灣2050淨零排放路徑及策略總說明》，詳述國家相關因應政策，在淨零綠生活的關鍵戰略中，揭露出新的食農系統[4]。
在食方面是：淨零生活的飲食習慣，從源頭減少食物浪費做起，即更謹慎的採買習慣、零浪費的餐飲服務、更高效的產銷配送。優先攝取更低碳的營養來源，包含多蔬果、植物性蛋白質來源，減少肉類的攝取。
在農層面則是：以低碳健康的飲食需求鼓勵更多農民採行再生型的農法[5]，增加土壤微生物和碳含量，進而增進植物健康，營養和產量。
2022年3月IPCC出版報告[6]，呼籲決策者推動生態農法，認為生態農法可以對抗乾旱、減少暴風雨造成的水土流失、保護牲畜和作物免於高溫傷害、提高農業對於病蟲害的韌性，因此有利於在氣候變遷下維持健康、高產的食農系統。
聯合國糧農組織(FAO)近年也積極倡議生態農法[7]，認為擴大實施生態農業，有助於達到SDGs (圖1)。
所以，從國內到國際，都呼應聯合國貿易與發展會議在2013年所提出的「由目前盛行的工業化農法與全球化糧食運銷模式轉型到生態有機農法、小農、與地產地消的在地食農系統」[8]。
圖1，生態有機農業與17項永續發展目標。
慣行食農系統的缺失及其轉型
慣行食農系統的缺失
食農系統的轉型有其必要，因為慣行體系的後遺症早已顯現。化學肥料雖然提高產量，但施用後增加溫室氣體釋放，會改變土壤微生物相、降低土壤有機質、以及破壞土壤結構而傷害土壤健康[9]，也造成近海優養化導致魚類資源枯竭[10]；尿素則會釋放氨氣形成 PM2.5傷害人體[11]。
農藥除了危害生物，降低生物多樣性外，也傷害土壤有益生物，改變土壤生化活性以及阻礙固氮作用，影響土壤健康[12]。對人類而言，就算有農藥殘留容許值的把關，但仍免不了雞尾酒效應與環境賀爾蒙[13]效應，而有引發慢性病的風險。
近代農耕單一化種植高產的品種是在農藥化肥無缺的環境下選育出來的，不但加重仰賴農藥化肥，也會因為根系生長不佳而更容易受到氣候的衝擊。此外，還降低農產品的營養成分，特別是礦物質含量[14]。
而糧食納入國際自由貿易體系，導致小農難以在價格上競爭，農村因而逐漸蕭條。糧食跨國運輸需要燃料，當石油價格高昂帶動國際糧價攀升，糧食進口國常會因買不到或買不起而導致社會動盪。此時這些國家縱然想擴張糧食自產，也會因土壤劣化，化肥農藥價格跟著價高買不起，因而難以有效生產。
泛有機新食農系統
反之，以生態、再生、自然等「泛有機農法」[15]生產，配合地產地消為主的食農系統，恰好可以解決慣行系統的問題。
泛有機農法的原理是依循生態平衡，仰賴生物多樣性。對農業而言，基因多樣性就是品種多樣性，物種多樣性除了作物種類的多樣性，還包括田間土壤上下其他眾多的動植物與微生物。生態系多樣性指的是農場生產型態的多樣性以及農場環境的多樣性。就人類攝取食物而言，許多營養專家也都推薦食物多樣性。
泛有機農法不用農藥化肥就可以進行生產，其原理正是農場的物種多樣性。透過土壤各類生物的分解生物體殘骸，以及各種可以共生或非共生的固氮微生物、溶磷菌、溶鉀菌作用，幫忙農作物製造養分；菌根菌延伸到根部以外的地方，可幫忙吸收養分[16]；菌根菌更可以傳達病蟲害入侵的訊息[17]，讓農作物提早產生防禦機制，減少損失。
聯合國FAO所提的生態農業有十大要素[18]，首先就提到多樣性，認為高度多樣化的生態農業生產系統，如間作、混作、農林畜漁等的整合多作，對於生產、社會經濟、營養、與環境具有諸多好處。
第六要素是韌性，生態農業系統恢復土壤健康，健康的土壤才能長出強壯的農作物，較能抵擋病蟲害，遇到乾旱、淹水、颱風時也較有能力復原。生產者多樣化經營，萬一某種作物失收，損失可以降低。減少外部投入，可以增加生產的自主性，經濟上的風險較小。
第十要素循環經濟和團結經濟，指的就是地產地消的概念，有助於農村經濟的復甦。
因此泛有機農業以生物多樣性為基礎，可以提高農業生產與農村經濟對氣候變遷的韌性，與SDGs相當契合。
此外，泛有機農業可以減排，能夠蓄碳，有助於達到淨零排放的目標。不用農藥化肥不但免除製作、運輸、使用後的溫室氣體釋放，還可增加土壤蓄碳的能力。再生有機農法透過覆蓋作物以及少耕犁，能夠將水分與有機碳保存在土中；配合農林間作、農場棲地生態營造，都有助於碳匯。講求地產地消，可以大幅降低國人飲食的碳足跡。
泛有機食農系統不但提供永續的農業生產、恢復農業區生態，對消費者而言，還提供優質的農產品。
近年來統合分析論文是有3篇的結論質疑有機食物是否更安全、更健康，不過持正面看法的有6篇，將這9篇論文的內容詳細整理，結論很清楚，慣行食物含有較多的壞物質，如農藥、抗抗生素細菌…等，而有機農食物含有較多的好物質，如具抗氧氧化能力的酚類化合物、礦物質、若干維生素等[19]。
近年發現，有機蘋果的菌種種類較多，好菌也較多[20]，這意味者有機食物可以有助於改善人類腸道菌叢，有如《好農業，是最好的醫生》這本書所敘述的。
轉型的癥結及其解套
慣行系統的癥結
雖然食農系統的轉型相當重要，然而泛有機農業推展四五十年來，不論國際平均或我國，有機驗證面積都還不到2%，這樣的轉型速度實在太慢，難以在2050年之前來得及貢獻於淨零排放，甚至於能否持續耕作都成問題。
其癥結在於目前食農系統的盤根錯節，牽一髮而動全身，讓大家只能率由舊章，就算有所革新，也只像在如來佛的掌心翻滾，無法作全盤的「典範轉移」。
首先是長年來切割式、化約式的思考模式。近代農法從科技著手，在屏除眾多變因的設定條件下進行探討，比較容易發現科學的理論，傳統農業就逐漸蛻變成科學農業，產量也提高不少。
化約式的科學探討雖然犀利，但總是在特定的環境下作出來，在該環境內應用科學發現，是沒問題，若放到真實的環境，就可能出錯，因為真實環境變因太多，單純的科學定律可能無法照顧全局。
慣行農法的特點就是用農藥化肥來掩蓋環境的諸多變因，從此農民不再以長年累積的地方知識來務農，反正農藥可在短時間內降低病蟲害，化肥會讓作物迅速得到養分，而且操作起來還比較輕鬆。這會讓農人逐漸仰賴農業專家的教導，疏於專注田間現象變化，難以持續累積傳統在地知識。
可是當化學肥料價格過高、有害生物產生抗藥性，或者環境變得農藥化肥難以處理時，前述科技農耕方式就顯得捉襟見肘，窮於應付。
農業經貿也是一樣，近代農業產銷以新自由主義為宗旨，切割農業的多元價值，只用市場價格來衡量能否生產，導致農村蕭條，而累積鄉村社區的財富、提供週邊產業眾多的就業機會、吸納過度壅集的城市人口、創造優質的鄉村景觀、維持豐富的農地生物多樣性、涵養寶貴的水分與國土等農業的多元價值就逐漸淪喪。
再者近代農業產銷以「降低生產成本」為重要方向，包括單一化生產、大型物流供應鏈等，都在迎合消費者低廉食品的訴求，讓會提升價格的轉型難以進行。
政府制定農業政策所採用的指標，也都為圍繞在農產品的價格上，重視較具有競爭力的品項，而未將農業多功能性納入指標，許多農產業無法獲得支持，因競爭力不足而告消失。
民主社會在短期選舉制下，政府必然重視現有系統的經營者，怯於提出長期利益所需的必要改革，因而農業的投資、補貼、研究、大型產銷與便宜能源等都繼續支持工業化慣行食農系統，農家的轉型意願當然不高。
跨國食農大公司是慣行食農系統最大的受益者，透過他們在媒體傳播、政府遊說上的力道，推展慣行系統才能「餵養世界」的錯誤論述[22]，讓主流的想法更難以撼動。
癥結的解套
瞭解癥結之所在，就可以找出破解之方法。
食農系統的轉型需要政府與民間合作克服難關，首先政府需要建立新的農業政策指標，納入永續糧食系統各方面的元素，透過新政策把預算轉移到生態再生有機農業。然後將生態農業、糧食整體觀主流化，在研究、教育體系中取代現行化約式的農業與飲食觀點，提供農家生態、再生有機農耕技術，也讓民間瞭解轉變的重要性，進而支持、督促政府轉型到新食農系統。
為了增加銷售管道，提升農家轉型的意願，政策上除了擴大支持公共採購，如學校、部隊、醫院、公家機構的餐飲外，也要致力於短程供應鏈與新型態零售的基礎建設，來促進生產端與消費地，包括家庭、企業團膳等的聯繫。
圖2，慣行食農系統的癥結與對應(重製自圖14，IPES-Food 2016)
最大的瓶頸在相對於慣行產品，泛有機農產品售價偏高。然而慣行食品所以較便宜，是因為沒有把社會成本計算在內，這包括恢復環境所需要的預算、化肥農藥對人體健康威脅所花費的醫療費用，以及更多的溫室氣體釋放導致氣候變遷，轉而對人類威脅的代價等。
「真實成本會計」將農產品外部成本內部化，把隱藏性成本納入食物的價格，就可以縮短價差，讓消費者更有意願採購泛有機食物。例如生產1公斤的牛肉，所釋放的碳排放量遠比生產1公斤的乾豆高出近20倍，所需要的水分更高達45倍。根據估算，若採用碳稅，牛肉的售價會高出40倍，所造成的消費會減量達13倍[23]；影響很小的乾豆類就可部分取代肉類。這是真實成本會計的牛刀小試，可能的效果很明顯。
歐盟即將實施碳邊境調整機制，勢必提高化學肥料的售價；丹麥、瑞典、法國、義大利等國提高農藥的課稅[24]，也會讓農民減少使用，這都屬於真實成本會計的實踐。
政府納入真實成本會計來提高慣行產品的售價，而減少補貼慣行產品的社會成本的預算支出，就可以讓納稅人有更多的口袋錢購買泛有機產品。
結語：食農教育法的終極任務
前述的破解方法談起來簡單，作起來一定困難重重。觀念、習慣的轉變本來就不容易，更何況既得利益者可能的阻擾，若非有堅強的全民共識，包括本國的、與國際的[25]，否者無以為功，難以短時間內進行食農系統的轉型。
要達到共識，需要全體社會展開對話，逐漸縮短各層面的差距。新出爐的食農相關法律剛好提供全民對話的機會。
《食農教育法》的對象是全民，目標之一在於農業及環境之永續發展，推動方針為：一、支持認同在地農業；二、培養均衡飲食觀念；三、珍惜食物減少浪費；四、傳承與創新飲食文化；五、深化飲食連結農業；以及六、地產地消永續農業。
這6大方針與國發會淨零綠生活[4]所提的一、更謹慎的採買習慣；二、零浪費低碳飲食；三、更高效的產銷配送；四、再生型的農法等，可說是若符合節。本法的施行，雖然要國民認識各類食農系統，但重點在於認識之後，食農系統要怎樣轉型。
盼望主事者擬定本法實施細則時，能將淨零排放、SDGs等國家政策放在前頭，生物多樣性當作食農系統的基礎，秉承國發會新食農系統所揭櫫的淨零綠生活，設計出恰當的教材、培養恰當的教師，提供恰當的管道，來作為全民學習、對話的依據。
生活的轉型除了綠生活，還包括綠建築與低碳運輸，不論在食、衣、住、行上，減碳的道理都是相通的，透過《食農教育法》的施行，相信國發會所提的各項生活轉型都可望順利進行，淨零排放、永續發展目標也才有可能達成。
圖3，透過《食農教育法》貢獻於淨零排放、永續發展目標。
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